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Conseils de quartier : mettre les habitants au centre du "pouvoir consultatif" - Rapport de recherche CNRS-Ville de Strasbourg 2008


 

Ce rapport de recherche a été rédigé dans le cadre d’une convention et d’une charge de mission entre la Ville de Strasbourg et l’UMR CNRS 70 43. Il s’inscrit dans une recherche dont le périmètre temporel effectif se situe sur deux mois, entre fin avril 2008, moment où a débuté le travail, dans l’urgence, pour tenir compte du calendrier politique, et fin juin 2008, date de rendu du rapport qui conclue la collaboration entre les partenaires.

 

Plusieurs des résultats obtenus dans ce travail seront proposés à la publication dans un certain nombre de revues scientifiques. Ils sont par ailleurs publics et accessibles sur le site du laboratoire.

 

Le périmètre scientifique de la convention, et la charge de mission afférente, est décrit dans l’annexe scientifique suivante qui a recueilli l’assentiment des deux partenaires qui l’ont signé :

 

« Suite à la demande faite par la Ville de Strasbourg, représentée par le premier adjoint au Maire, Monsieur Robert Hermann, un travail de recherche sur le thème : « Attendus démocratiques, bilans, évaluations et propositions, quant à la finalité, au fonctionnement interne, à la composition et à la représentativité des conseils de quartiers sur les territoires de la Ville de Strasbourg » est être confié à Monsieur Philippe Breton et à Mademoiselle Célia Gissinger, membres es qualités de l’UMR (Unité mixte de recherche) CNRS 70 43 – équipe de recherche : « Fondements et remises en cause de la démocratie en Europe ».

Elle se conclurait par un rapport de synthèse d’une dizaine de pages (hors annexes éventuelles) qui aborderait les deux points suivants :

-        Présenter, dans le cadre de la loi de 2002, les différentes options, existantes ou innovantes, qui s’offrent au politique en matière de finalités et de missions des conseils de quartier, en évaluer, pour chacune d’entre elles, les avantages et les inconvénients. Ce travail s’inspirera à la fois d’une synthèse des travaux de recherche existant sur le sujet, des travaux réalisés au sein de l’UMR 7043, sur les conditions concrètes d’exercice du débat démocratique, d’une analyse des attendus de la gouvernance démocratique.

-        Produire des recommandations, à l’intérieur du cadre de ces différentes options, sur les modalités pratiques du fonctionnement interne, de la composition et de la représentativité des conseils de quartier, que ce soit en termes d’expérimentation possible ou de fonctionnement plus pérenne de ces conseils.

Cette opération de recherche sur les enjeux, les missions et le fonctionnement des conseils de quartier s’appuierait également sur un document de synthèse fourni par la Ville de Strasbourg, regroupant toutes les informations, bilans et propositions sur le sujet ».

 

Philippe Breton est chercheur au CNRS, enseignant à l’Université Paris-1 Sorbonne, Docteur d’Etat en sciences de l’information et de la communication et Docteur en psychologie, Lauréat de l’Institut, responsable de l’axe « Polémologie » et de l’équipe de recherche « Fondements et remises en cause de la démocratie en Europe » de l’UMR 7043 du CNRS. Auteur de nombreux ouvrages sur les conditions d’exercice de la démocratie.

 

Célia Gissinger, doctorante en sociologie, titulaire d’un master de recherche en sociologie est membre de l’UMR 7043 du CNRS. Elle est par ailleurs médiatrice pénale. Son domaine de recherche est l’analyse du débat argumenté, l’analyse des dispositifs de parole et des jurys judicaires.

 

 


 

1 – Contexte et bilan de la loi de 2002 : l’émergence d’un nouveau « pouvoir consultatif » 4

11 – Un phénomène historique nouveau, l’émergence du « pouvoir consultatif ».................................. 4

111 – Une évolution sociologique : un plus grand désir de participation de la population à la vie publique  5

112 – Une évolution politique : de nouvelles conditions d’exercice du pouvoir........................ 6

12 – Genèse et sens de la loi de 2002............................................................................................ 7

13 - Le principe de séparation des pouvoirs au cœur de la loi de 2002................................................. 8

14  – Un premier bilan depuis 2002 : dérives et réussites des dispositifs de parole consultatif.................. 9

141 – Les quatre dérives des conseils de quartier................................................................. 9

142 - Un bilan global peu positif.................................................................................... 11

143 - Le bilan vu du point de vue des habitants : indifférence, frustrations, soupçons............... 12

144 – La réussite technique des « jurys citoyens »............................................................ 13

145 - Tirage au sort et compétence citoyenne.................................................................... 14

2 – Une nouvelle architecture des conseils de quartier : propositions pour une expérimentation innovante   16

21 - Les trois principes de l’action.............................................................................................. 16

211 - Une représentation et un positionnement plus central des habitants dans le dispositif....... 16

212 - La nécessaire séparation des pouvoirs exécutifs et des pouvoirs consultatifs.................... 17

213 - Une claire articulation de la représentation des intérêts généraux et des intérêts particuliers 17

22 - Une architecture bicéphale : les habitants au centre du pouvoir consultatif, les associations comme force de proposition    18

1 – Composition......................................................................................................... 19

2 – Finalité................................................................................................................ 19

3 – La production de l’avis consultatif............................................................................ 19

4 – Tirage au sort et compétence citoyenne...................................................................... 20

5 – Procédure d’audition.............................................................................................. 20

6 – Calendrier de travail............................................................................................... 20

7 – Saisine................................................................................................................. 21

8 – Animation du conseil............................................................................................. 21

9 – Rôle de l’adjoint de quartier.................................................................................... 21

10 – Budget............................................................................................................... 21

11 – Atelier urbain...................................................................................................... 22

12 – Périmètre territorial............................................................................................... 22

Illustration : le projet de creuser un canal rue de Zurich soumis au conseil de quartier Bourse-Krutenau-Esplanade (exemple fictif…)      23

23 – Représentativité et compétences du conseil des habitants.......................................................... 24

231 – Tirage au sort et représentativité des habitants dans la nouvelle architecture................... 24

232 – La question des compétences citoyennes................................................................. 26

233 – La nécessité symbolique et politique d’instituer et de préciser un champ lexical propre servant à désigner les différents aspects impliqués dans les conseils de quartier................................................................................................................................ 27

3 – Conclusions et recommandations finales......................................................................... 29

Annexe : Tableau général - Bilan des conseils de quartier................................................... 31

Tableau 1 : organisation interne des conseils de quartier................................................................. 31

Tableau 2 : fonctionnement courant............................................................................................. 41

Tableau 3 : finalités et bilans..................................................................................................... 50

 


 

 

L’objectif de ce rapport de recherche est de faire des propositions innovantes en matière de finalité, d’architecture et de fonctionnement des conseils de quartier, dans la perspective de leur refondation à l’automne 2007.

 

La démarche utilisée ici consiste à faire des propositions précises concernant cette architecture potentielle, en les appuyant sur un certain nombre de principes démocratiques. Ces principes sont formulés dans le cadre à la fois de l’interprétation des attendus démocratiques de la loi de 2002, de l’analyse des transformations sociologiques qui conduisent à l’émergence d’un « pouvoir consultatif », et d’un premier bilan, réalisé dans cette perspective, du fonctionnement de structures analogues, en France, mais aussi, par exemple, au Québec, en Espagne et en Allemagne.

 

Ce rapport met en évidence dans cet esprit, la nécessité de préciser clairement les finalités des conseils de quartier, le souci de s’écarter des dérives en termes de finalité qui caractérisent la plupart des conseils de quartier dans leur période de « jeunesse »,  et d’identifier clairement les « points de rupture » qui apparaissent, à la lumière de ces analyses, comme la condition sine qua non de toute innovation dans ce domaine.

 

1 – Contexte et bilan de la loi de 2002 : l’émergence d’un nouveau « pouvoir consultatif »

 

La problématique actuelle des conseils de quartier s’inscrit dans un cadre législatif précis, qui culmine avec la loi de 2002. Cette innovation législative est prise elle-même dans le contexte d’une évolution de société générale, commune à toutes les sociétés démocratiques européennes. Celle-ci est caractérisée par l’émergence d’un cinquième pouvoir : le « pouvoir consultatif ». La première traduction historique de cette nouvelle redistribution de l’architecture démocratique s’effectue au niveau local et municipal. Il est aujourd’hui possible d’établir un premier bilan des diverses réalisations qui découlent de cette poussée démocratique et d’en tirer des conclusions dans la perspective d’une innovation.

 

11 – Un phénomène historique nouveau, l’émergence du « pouvoir consultatif »

 

L’une des caractéristiques majeures de l’évolution des sociétés démocratiques européennes dans les décennies 90 et 2000, est l’émergence, au côté des pouvoirs législatifs, exécutifs, judiciaires et médiatiques, d’un cinquième pouvoir, le « pouvoir consultatif »[1]. De très nombreux débats de société portent la trace de l’exigence citoyenne de s’intégrer à l’architecture politique et démocratique au-delà du simple moment électoral.

 

Cette exigence, parfois diffuse, parfois portant sur des questions très précises, notamment au niveau local, s’exprime généralement à travers une frustration de voir que l’instance exécutive a du mal à percevoir et à articuler cette poussée du désir de participation, en même temps qu’elle le met en scène, pour répondre à ce désir. Les premiers dispositifs de démocratie locale portent la trace de cette complexité[2].

 

On notera que ce désir de participation s’exprime également sous des formes parfois confuses, mélangeant souvent les genres, notamment lorsqu’il est question de « co-production » de la décision politique, ou de transfert, partiel ou total de cette décision vers des instances citoyennes non élues.

 

Il faut souligner que nous sommes là dans un phénomène de dimension européenne, voire occidental, avec par exemple, une réflexion très poussée en Allemagne, au Canada ou en Espagne sur les « jurys citoyens »[3]. Il est accompagné, à cette échelle, à la fois par le processus de renforcement des institutions européennes, et par celui de la décentralisation et de la régionalisation, qui sont autant de mutations dans les modalités de la prise de décision politique.

 

L’impératif consultatif est un produit de l’évolution des sociétés modernes. Cette évolution s’appréhende à partir de plusieurs paramètres, du point de vue des caractéristiques sociologiques de la population et du point de vue des conditions d’exercice du pouvoir exécutif.

 

111 – Une évolution sociologique : un plus grand désir de participation de la population à la vie publique

 

Les mutations sociologiques de la population sont caractérisées, notamment depuis la période d’après-guerre, par

 

  • L’émergence d’individus plus autonomes
  • Le développement d’un esprit de responsabilité individuelle
  • L’accroissement des possibilités d’accéder à l’information
  • Une forte élévation du niveau culturel et scolaire
  • Une disponibilité en temps plus importante
  • L’accroissement de la population des retraités actifs
  • La croissance des classes moyennes
  • Une prise de participation plus active des femmes et des jeunes à la vie sociale
  • La modernisation des pratiques professionnelles et des modes de management de la décision

 

Les très nombreuses mutations qu’a connues la France depuis l’après-guerre et notamment depuis mai 68 sont directement liées à ces facteurs. Ces mutations concernent dans un premier temps les grandes villes, notamment celles où les classes moyennes sont nombreuses, mais elles tendent à se généraliser.

 

Du point de vue du mécanisme de la décision publique, chacune de ces mutations peut être regardée comme concourant à la fois à la possibilité de participer au mécanisme général de la décision publique et à l’accroissement du désir de participer à l’élaboration et à l’évaluation de la décision publique.

 

Ce qui vaut ici pour la décision politique, vaut aussi pour l’ordre de la décision judiciaire, pour l’ordre de la décision législative, mais aussi pour celui de la construction de la l’information médiatique. En résumé ce qui caractérise aussi l’homme et la femme modernes, est qu’il (elle) estime avoir son mot à dire et la capacité de pouvoir le faire. Les chercheurs M.-H. Bacqué, H. Rey, Y. Sintomer insistent sur le fait que « cette dynamique a des racines anciennes. La demande de démocratisation, de partage du pouvoir et de reconnaissance du local face à un Etat tout-puissant était au centre de mouvements sociaux urbains des années 1960 (Castells, 1973). Ceux-ci ont donné naissance à des expériences multiples » suivi de nombreux exemples dans le monde [4]».

 

Tout concoure donc à la poussée d’un véritable désir de démocratie qui se traduit par une exigence de participation à la vie publique, sous toutes ses formes.

 

Celle-ci ne concerne pas l’ensemble de la population et il faut bien prendre dans ce contexte la mesure des phénomènes de « défection » ou de « sécession sociale », qui se traduisent notamment par une abstention active ou par des votes extrémistes lors des consultations électorales et par des comportements populistes.

 

Il faut également prendre en compte les effets d’une relative absence de sensibilisation et de formation aux « compétences démocratiques » requises pour participer au débat public.

 

Il n’en reste pas moins qu’une fraction très importante de la population, et notamment dans les grandes villes, qui concentrent pour des raisons historiques et en fonction des mutations foncières actuelles, une part importante des couches moyennes modernistes, est directement concernée par ce phénomène.

 

Celui-ci renvoie à la question de savoir comment refonder l’architecture démocratique de la vie publique pour faire une place à cette aspiration sans tomber dans les fantasmes de « démocratie directe » ou de la concentration populiste des pouvoirs ?

 

La loi de 2002 répond à sa manière en aménageant dans l’édifice démocratique, à travers l’institution des conseils de quartier, l’ébauche d’un « pouvoir consultatif ». Il ne s’agit donc pas, dans cet esprit, du simple ajout d’une petite pièce manquante dans un dispositif par ailleurs satisfaisant, mais d’offrir une réelle possibilité d’innovation qui permette de donner à l’ensemble de l’architecture démocratique une portée nouvelle.

 

112 – Une évolution politique : de nouvelles conditions d’exercice du pouvoir

 

La loi de 2002 s’inscrit également dans le contexte d’une modification des conditions d’exercice du pouvoir. Les deux axes principaux de ces mutations sont d’une part la complexité et la technicité croissante des décisions et d’autre part l’exigence d’une légitimité mieux assurée de ces décisions auprès des administrés.

 

De nouvelles exigences apparaissent, notamment :

 

  • La nécessité de nourrir le plus en amont possible les décisions publiques en faisant appel aux avis, aux compétences, aux connaissances de la population concernée et notamment de ses éléments les plus actifs dans le tissu associatif et socioprofessionnel, tout en ne tombant pas dans une soumission aux intérêts particuliers que légitimement ils représentent.

 

  • La nécessité d’une meilleure compréhension, en aval, des décisions publiques par les populations concernées.

 

La loi de 2002 élargit considérablement le champ du dispositif décisionnel en y associant le maximum de compétences, tout en gardant le principe de séparation du pouvoir exécutif et du nouveau pouvoir consultatif.

 

Si la qualité et la légitimité démocratique d’une décision politique dépend aussi de la façon dont elle a été prise, alors le dispositif de la loi de 2001, s’il est interprété dans le sens le plus favorable, donne un surcroît d’efficacité des décisions en fonction de l’intérêt général.

 

12 – Genèse et sens de la loi de 2002

Les travaux du Conseil national des villes, notamment, en mai 2001 lors de la « Rencontre nationale des conseils de quartier et de la démocratie locale »[5], portent la trace de la poussée contradictoire de ce nouveau « désir de démocratie » qui s’exprime particulièrement au niveau local, celui de la commune ou des quartiers, et de l’émergence de ce phénomène politique majeur que constitue ce nouveau « pouvoir consultatif ».

On y constate, dans cet esprit (bien que le terme de « pouvoir consultatif » n’y soit pas utilisé, puisqu’il constitue un néologisme propre à ce rapport) la multiplication de diverses instances, comme par exemple : conseils de quartier, comités de quartier, comités consultatifs issus de la loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. Certaines de ces structures sont anciennes, les premiers comités de quartier sont créés en 1920 à Grenoble ou à Marseille, puis dans les années 50 dans plusieurs grandes villes (Lyon, Rennes...), puis dans la décennie suivante, les structures nées des « luttes urbaines » (la naissance des Groupes d’action municipale à Grenoble).

Il s’agit en général soit d’instances de forte contestation du pouvoir municipal sur des enjeux liés au cadre de vie, soit d’instances nées de la volonté des pouvoirs publics de voir les habitants s’approprier davantage leur cadre de vie en participant à la mise en œuvre des politiques publiques locales (années 70 pour les opérations Habitat et Vie Sociale, années 80 pour le Développement Social des Quartiers), soit d’instances, dans les années 90, issues de la loi et des élections municipales de 95. La mise en place de ces instances est accompagnée par la territorialisation des services et la redéfinition des fonctions des élus.

Les deux notions centrales qui servent à penser, à l’époque, cette poussée du pouvoir consultatif, sont celles de « démocratie de proximité » et de « démocratie participative » - la tradition philosophique anglo-saxonne ajoutera à cela, dans son propre espace culturel, la notion de « démocratie délibérative », à partir des travaux théoriques de Jürgen Habermas et de John Rawls. Ces deux notions, proximité et participation (comme celle de « délibération » d’ailleurs) apparaissent toutefois, selon le point de vue de nombreux chercheurs, relativement confuses et « fourre-tout ».

 

Loïc Blondiaux remarque dès 2001 que si « l’exigence d’une plus grande démocratie de proximité semble aujourd’hui recueillir tous les suffrages, cet apparent consensus sur la démocratie locale laisse subsister de nombreuses inconnues et masque autant d’ambiguïtés ». Le chercheur ajoute par ailleurs que «  les concepts auxquels font référence ces procédures (ceux de participation, de débat, de discussion, de concertation, de proximité, etc.) ont pour particularité d’être flous, ambivalents et de pourtant faire l’objet d’une très forte valorisation symbolique. La « rhétorique participative » repose sur un investissement fort de ces vocables et une inflation qualitative soutenue. Cette rhétorique de la participation, largement pratiquée par les élus, contraste le plus souvent avec les moyens réels qui sont mis à la disposition de ces structures ne serait-ce qu’au niveau municipal[6] ».

 

M.-H. Bacqué, H. Rey, Y. Sintomer remarquent quant à eux que « plusieurs notions sont employées pour tenter de décrire ces évolutions : gouvernance urbaine, gestion de proximité, nouveau management public, modernisation de la gestion locale, démocratie participative. […] Ces références partagées renvoient cependant à un grand flou sémantique. Voyageant d’une discipline à l’autre, du monde de la recherche aux pratiques opérationnelles, elles recouvrent des interprétations fort diverses. [7]»

 

L’avis du CNV en mai 2001[8] remarque d’ailleurs que : « cette notion (de proximité) pour intéressante qu’elle soit, n’est pas neuve et l’analyse des pratiques à cette échelle appelle beaucoup de questions [9]».

La question centrale qui est posée ici est donc, au plan des finalités des nouveaux dispositifs de démocratie locale, celle de leur articulation avec l’instance politique exécutive. Dans cet esprit, la notion de « proximité » ou celle de « participation », si elle traduit bien un désir légitime de rapprocher le citoyen du lieu de la décision et de l’associer à celle-ci, semble contradictoire avec la nécessité de bien séparer l’instance consultative et l’instance exécutive.

L’illusion d’une confusion possible entre le consultatif et l’exécutif, probable héritière de certains courants des années 70, eux-mêmes issus des mouvements utopistes de mai 68, n’a pas contribué à clarifier les débats sur la démocratie locale.

 

13 - Le principe de séparation des pouvoirs au cœur de la loi de 2002

On sait que le principe de la séparation des pouvoirs est au cœur de l’institution démocratique. Le principe général est toujours le même : la séparation des pouvoirs est ce qui permet le mieux de s’opposer à la concentration des pouvoirs qui conduit immanquablement à la tyrannie.

 

Depuis l’invention démocratique athénienne, les institutions démocratiques se reconnaissent au fait qu’elles séparent le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire. L’émergence d’un quatrième pouvoir, notamment à partir du XIXè siècle,  le pouvoir médiatique, a renouvelé cette problématique, à partir de l’exigence de « liberté de la presse ». Les formes culturelles de cette séparation des pouvoirs varient selon les nations et les cultures, mais le principe reste toujours le même.

C’est dans ce sens que la loi de 2002 va trancher en instituant une instance consultative (obligatoire pour les communes de plus de 80 000 habitants, souhaitable, pour les autres). L’esprit et la lettre de la loi sont toutefois très clairs sur un point stratégiquement central : la nécessaire distinction entre le niveau exécutif et le niveau consultatif. C’est dans ce sens, en instituant la possibilité d’une existence propre du niveau consultatif, que la loi de 2002 met l’accent sur la nécessité de la séparation des genres. La loi permet donc d’instituer l’instance consultative comme un pouvoir propre qui s’ajoute, modifie  et enrichit l’architecture d’ensemble du mécanisme de la prise de décision politique au niveau municipal[10].

On peut considérer dans ce cadre que la loi de 2002 s’inspire du présupposé constitutionnel fondamental que constitue la séparation des pouvoirs en démocratie, dans l’esprit d’une participation toujours plus grande des citoyens à la vie publique et politique. Sans la mise en œuvre concrète de ce principe de séparation des pouvoirs, cette exigence de participation risque de se fourvoyer dans des impasses politiques et de générer plus de frustrations que de bénéfices pour la collectivité.

Ces deux clefs - respect du principe de séparation des pouvoirs et amélioration de la participation des habitants à l’architecture démocratique -  qui font le sens de la loi de 2002, constituent ici les premiers points d’appui de l’innovation démocratique en matière de conseil de quartier.

14  – Un premier bilan depuis 2002 : dérives et réussites des dispositifs de parole consultatif

 

Tout bilan du fonctionnement des conseils de quartier et d’autres procédures consultatives de ce type doit tenir compte de la temporalité historique propre au politique. L’expérience dans ce domaine doit être considérée comme récente et appelant encore des démarches d’expérimentation. Les hésitations et les dysfonctionnements, ou encore les interprétations erronées de la loi de 2002, peuvent pour l’essentiel être mis sur le compte de « péchés de jeunesse », souvent inévitables.

 

Par ailleurs, plusieurs expérimentations, notamment dans le domaine connexe aux conseils de quartier mais tout aussi centrales du point de vue de l’expression du pouvoir consultatif, des « jurys citoyens » montrent que des possibilités de rupture et d’innovation peuvent s’appuyer sur de véritables réussites techniques en matière de dispositifs de parole consultatifs.

 

 

 

141 – Les quatre dérives des conseils de quartier

 

 

La revue de la littérature de recherche qui prend pour objet ce bilan, ainsi que le bilan très approfondi que l’on peut faire de l’expérience concrète des conseils de quartier en France (voir document annexe) nous amène ici à la conclusion que quatre dérives se sont installées, qui obèrent le contenu profondément innovateur rendu possible par le cadre législatif.

 

On remarquera que ces dérives s’accompagnent la plupart du temps, précisément, d’une absence d’explicitation de la finalité de ces conseils, chaque institution présentant le fonctionnement de ses conseils de quartier comme le plus « naturel » ou le plus « évident », en laissant se noyer dans des processus de « ritualisation » (comme le remarque Catherine Neveu[11]), ou plus généralement, en évitant tout simplement la question.

 

La première de ces dérives est la conception des conseils de quartier comme un simple « complément de proximité à la démocratie représentative ». Cette conception, assez en repli par rapport à l’esprit de la loi et aux attendus démocratiques qui l’orientent, peut s’inscrire dans un projet d’instrumentalisation de ces nouvelles instances par le politique, ou, plus simplement dans une perspective frileuse de l’innovation dans ce domaine. Elle suscite, dans de nombreuses villes, des très grandes frustrations de la part des habitants et comporte un risque de « phagocytage » par le politique des associations.

 

La deuxième de ces dérives relève de la confusion, sciemment entretenue par certains acteurs de ces dispositifs, entre procédure de consultation des habitants et partage de la décision politique. Les illusions utopistes de « démocratie directe » (souvent en référence à une vision tronquée et révisée de l’idéal démocratique grecque, qui n’a jamais été celui d’une « démocratie directe ») nourrissent cette tentative de s’appuyer sur une avancée législative qui organise le consultatif, pour « faire passer » une conception toute différente de la politique. Ce que l’on pourrait appeler le « mythe de Porto Allègre » (là aussi nous assistons à une reconstitution ad hoc d’une réalité plus modeste et réalisée dans un contexte social et culturel radicalement différent) a largement contribué à générer une confusion elle aussi préjudiciable à la mise en place de véritables innovations démocratiques[12]. Cette dérive aboutit le plus souvent à une confusion fonctionnelle et à la perte de représentativité et de légitimité des conseils de quartier.

 

La troisième de ces dérives est la confusion entre « intérêts particuliers » portés par des associations, des groupes d’habitants ou des acteurs socio-économiques, et l’« intérêt général » qu’est censée représenter l’instance consultative. Comme le montre Catherine Neveu à propos de l’expérience des conseils de quartier de Roubaix, cela peut conduire à générer des « processus délétères en matière de citoyenneté [13]». Les conseils de quartier, comme d’autres instances consultatives sont ainsi monopolisés par des « citoyens professionnels »[14] porteurs de ces intérêts particuliers. Ce péché de jeunesse s’explique techniquement par les modalités de fonctionnement et de recrutement généralement retenues de ces instances, notamment lorsqu’elles font appel au « volontariat » et aux « bonnes volontés compétentes ».

 

La quatrième dérive est un détournement des conseils de quartier vers une activité d’animation du quartier et de production d’un lien social autour d’activités festives, rituelles ou commémoratives. Les conseils de quartier se substituent dans ce cas aux associations et groupes d’habitants dont c’est la vocation naturelle d’exercer ce type d’activité. On voit bien comment ce type de finalité s’écarte à la fois de l’esprit et de la lettre de la loi de 2002 et de ses attendus démocratiques, même si elle rencontre, plus que dans les trois autres situations qui viennent d’être décrites, un certain succès, compréhensible, auprès de la population.

 

142 - Un bilan global peu positif

 

Résumant le bilan que l’on peut faire du fonctionnement des conseils de quartier depuis, Loïc Blondiaux diagnostique que « dans la pratique, la plupart des expériences mises en œuvre aujourd’hui en France placent les habitants auxquels ils s’adressent dans une série de doubles contraintes qui, au final, justifient leurs déceptions et alimentent leurs soupçons envers ce type de démarche. On leur demande ainsi de s’exprimer mais, dès qu’ils le font un peu trop fort, la parole leur est retirée. On leur demande d’être des citoyens ordinaires mais aussi de connaître parfaitement les dossiers et d’être informés des arcanes de la législation et de l’action publique. On leur demande enfin de s’investir pour leur cité mais tout en faisant abstraction de leurs intérêts particuliers et sans être le moins du monde rémunérés ! On comprend mieux ainsi pourquoi la plupart des expériences qui cherchent à institutionnaliser la participation des « simples citoyens » dans la durée échouent faute de combattants, par désertion pure et simple de leur public.[15] »

 

De nombreux chercheurs vont dans cette direction et nourrissent un bilan global peu positif : « référendums confiés aux mains de maires tout-puissants (Paoletti, 1997), enquêtes publiques détournées de leur sens (Blatrix, 1999), conseils de quartiers désertés par les habitants (Neveu, 1999), communication municipale médiatisée sous couvert d'interactivité (Maigret et Monnoyer, 1998), gouvernement  des villes par contrat mais sans véritable démocratie (Gaudin, 1999), recours aux NTIC débouchant sur un renforcement du maire (Pailliart, 1993) : au prétexte d'une « démocratie  continue » (Rousseau, 1995) ces différentes initiatives ou technologies ne feraient que « continuer la représentation » et maintenir l'écart entre le citoyen ordinaire et les affaires publiques locales (Gaxie, 1999). Mieux encore, ces dispositifs pensés pour la participation déboucheraient presque toujours sur une consécration de la représentation. Entre des citoyens apathiques et des élus réticents à jouer le jeu de la transparence ou du partage, la démocratie locale resterait un concept sans objet. [16]»

 

Nous voyons donc dans ce bilan que les critiques portent sur l’absence de séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif, la confusion de l’intérêt général et des intérêts particuliers, le peu de représentativité des habitants qui participent au conseil de quartier.

 

143 - Le bilan vu du point de vue des habitants : indifférence, frustrations, soupçons

 

Comme on peut le lire à travers les lignes du bilan figurant en annexe de ce rapport, la plupart des conseils mis en place dans le cadre de la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité ne suscitent guère, ni a priori, ni a posteriori l’intérêt des habitants et, globalement, ils sont jugés comme fonctionnant de façon insatisfaisante, quand ils fonctionnent réellement.

 

La lettre de la loi est respectée, mais l’esprit très démocratique qui préside à son élaboration peine à s’appliquer quand il n‘est pas le plus souvent vidé de son sens[17].

 

Le problème essentiel tient sans doute au rapport que les habitants des quartiers entretiennent à ces conseils, à la fois du point de vue de la légitimité des personnes qui y siègent et du point de vue de leur fonctionnement interne.

 

On distingue de ce point de vue trois ordres de réaction, l’indifférence, la frustration, le soupçon :

 

  • Certains trouvent que ces conseils n’ont aucune utilité, ni même de raison d’être, puisqu’ils ont déjà voté démocratiquement pour désigner ceux qui ont en charge la gestion de la ville. Cette position, notons-le, n’empêche pas que l’on approuve ou que l’on critique, en cours de mandat, les décisions prises. Cette position est celle de l’indifférence.

 

  • Certains ne se sentent pas représentés par ceux qui composent les conseils, le plus souvent des dirigeants de quelques associations présentes dans le quartier, plus ou moins réellement actives, ou des habitants présents à titre individuels, proches souvent de certains élus ou militants politiques. Cette position exprime donc une frustration.

 

  • Certains ne se reconnaissent pas dans ce dispositif, qui serait selon eux composé de « notables » qui ne font que défendre leurs propres intérêts particuliers, et qu’ils soupçonnent d’être le lieu de manœuvres politiques destinées à plus ou moins manipuler l’opinion. Cette position est celle du soupçon.

 

L’existence de ces conseils sera sans doute approuvée par un certain nombre d’habitants, mais des enquêtes appropriées montreraient vraisemblablement que cette approbation porte sur le principe plus que sur leurs modalités de fonctionnement.

 

Peu de municipalités ont d’ailleurs mis en place de véritables instances, non partisanes, d’évaluation de la perception par l’opinion du fonctionnement des conseils de quartiers.

 

Par quelque côté qu’on le prenne, il y a donc fondamentalement un problème à la fois technique et politique de finalité, de représentativité et de fonctionnement des conseils de quartier, ces deux niveaux étant intimement liés.

144 – La réussite technique des « jurys citoyens »

Nous constatons une réussite « politique » des conseils de quartier, au sens (très restreint) où ils existent et fonctionnent tant bien que mal un peu partout, mais un échec « sociologique » au sens de leur fonctionnement interne réel, de leurs résultats et de leur légitimité.

 

Paradoxalement, un certain nombre d’expériences connexes, mais se situant au cœur de la problématique du pouvoir consultatif, sont dans une situation inverse : échec politique au sens où ces expériences ont le plus grand mal à se diffuser comme modèle mais réussite sociologique au sens où leur fonctionnement constitue une véritable innovation démocratique à la fois en termes de principes et d’efficacité par rapport à leur finalité consultative.

 

Deux de ces dispositifs consultatifs méritent d’être citées ici car leur réussite autorise un transfert d’expérience dans le domaine des conseils de quartier : les « plannugszelle » initiés par le professeur P. Dienel et celle des « conseils citoyens » mis en place en Espagne. Dans les deux cas il s’agit d’une procédure mise en place de façon ponctuelle et indépendante du pouvoir politique, auxquelles une instance politique peut faire appel lorsqu’elle souhaite un « avis consultatif » émanant d’un groupe représentatif de la population concernée par un projet donné. Dans le cas allemand, l’université offre donc « clef en mains » un dispositif consultatif ponctuel qui produit rapidement un avis consultatif représentatif.

 

Ces dispositifs de parole ont donc une finalité purement consultative. La réussite technique de ces modes de fonctionnement a été évaluée avec précision. Ils s’appuient sur plusieurs points qui constituent solidairement autant de point d’appui d’une véritable innovation démocratique :

 

  • Tirage au sort en fonction de critères stables de représentativité d’un groupe de citoyens
  • Procédures de débat fortement standardisées
  • Procédures d’audition permettant une information maximale des membres des jurys
  • Animation des débats par des tiers neutres, n’intervenant pas sur le contenu mais sur la procédure de débat
  • Finalité consultative claire

 

Ces points d’appui permettent d’obtenir un jugement consultatif appuyé sur une réelle compétence que le dispositif de parole réglé et standardisé permet de développer.

 

Si l’on en croit les analyses faites de l’expérience allemande des jurys citoyens, tout au long du processus, la plupart des personnes tirées au sort pour faire partie de ces jurys, « changent d'opinion au cours du processus et se sentent au final compétents pour prendre une décision rationnelle [18]». On décrit ce phénomène comme « l'effet d'activation » (empowerment). Mais, comme le dit l'auteur de l’étude, « c'est aux organisateurs de faire jouer leurs talents de modérateurs et de conciliateurs pour monter un programme de travail équilibré tout en restant assez libres vis-à-vis de l'autorité mandataire »[19].

 

L’expérience allemande des « jurys citoyens » montre que ceux-ci « tendent à faire passer le long terme et l’intérêt général au premier plan [20]». L’implication ne se fait donc pas à l’aune des simples intérêts particuliers[21].

 

Dans le même esprit, et au sujet des conseils citoyens espagnols qui fonctionnent sur une base similaire, Blanco remarque que « les participants ont démontré leur capacité à comprendre les axes essentiels du débat et ont pu mettre en œuvre leur propre expérience, leur sens commun et leurs propres valeurs pour se situer de manière réfléchie et raisonnable face aux questions qui leur étaient posées. Les jurys citoyens n’ont jamais eu la prétention de transformer en quelques jours les participants en experts du thème abordé. Pour résoudre les questions techniques, les techniciens sont là. Les jurys citoyens reposent par contre sur l’idée que les décisions politiques sont surtout prises en fonction de valeurs et de choix politiques, et que les citoyens peuvent et doivent jouer un rôle fondamental dans cette dimension [22]».

 

Une expérience similaire a été conduite au Canada, en Colombie britannique, que le chercheur français Yves Sintomer évalue ainsi « Plus impressionnante encore est cependant l’Assemblée citoyenne tirée au sort en s’inspirant des sondages délibératifs qui se tient en 2004 en Colombie britannique, la troisième province du Canada par sa superficie. Il s’agissait de discuter d’une réforme du mode de scrutin mais aussi de faire une proposition que le gouvernement s’était engagé à soumettre à référendum, un pas qui n’avait pas été franchi jusque-là dans les sondages délibératifs classiques. Jamais sans doute un groupe de citoyens sélectionnés par tirage au sort n’avait eu une responsabilité aussi considérable dans les démocraties modernes. [23]»

 

145 - Tirage au sort et compétence citoyenne

 

L’ensemble des dispositifs bénéficient d’une appréciation favorable quant à leur fonctionnement[24]. L’analyse du fonctionnement concret de ces dispositifs est riche d’enseignements, notamment sur l’articulation du tirage au sort, de la procédure de débat et de la nature spécifique de la « compétence citoyenne » requise pour produire des avis consultatifs sur des dossiers complexes.

 

L’histoire de la démocratie nous fournit de nombreux exemples où la question de la représentativité est réglée – et bien réglée – par la procédure de tirage au sort[25]. Comme le dit Yves Sintomer. « Les vives réactions des élus à l’idée d’introduire des jurys de citoyens tirés au sort pour évaluer les politiques publiques ont pu surprendre beaucoup d’historiens, de chercheurs en théorie politique et de militants. De telles réactions méconnaissent visiblement que le tirage au sort, comme technique permettant de donner à des citoyens « ordinaires » une place de relief dans la délibération et la prise de décision, fut une dimension constitutive de la démocratie. [26]»

 

C’est d’ailleurs cette procédure qui permet de composer les jurys judiciaires dans le cadre des procès criminels. Rappelons que les personnes qui composent ces jurys ont un rôle décisionnel, qu’ils sont tirés au sort sur les listes électorales, que ce tirage a un caractère légalement contraignant, et que, sur le fond, leur compétence comme membre du jury ne tient pas d’une compétence technique sur le plan judiciaire mais d’une autorité comme citoyen. Cette compétence est alors une « aptitude reconnue légalement à une autorité publique de faire tel ou tel acte dans des conditions déterminées[27]. » La personne ainsi désignée par le sort est appelée à jouer le rôle qui est le sien en démocratie : celui d’une « autorité publique » comme citoyen.

 

On pourra par exemple contester la compétence des personnes ainsi désignées. Comme le remarque Sintomer, « Contre l’idée rabâchée que les citoyens ordinaires sont incompétents et que le recours au tirage au sort aboutit à désigner des médiocres et des incultes incapables d’orienter la cité de façon sensée, l’expérience montre qu’une participation organisée de façon délibérative n’est pas seulement démocratique mais qu’elle aboutit à des résultats raisonnables. C’est dans cette mesure que les jurys citoyens, les sondages délibératifs et les conférences de consens constituent un contrepoids aux sondages et un point d’appui contre le « populisme »[28]. »

L’analogie avec les décisions judiciaires, comme l’expérience positive des « jurys citoyens » montrent qu’il ne s’agit pas là d’un obstacle de fond mais d’une question d’explication pour assurer la légitimité politique de l’opération. Dans le cas présent des conseils de quartier, tout tient à la façon dont les membres ainsi désignés de ces conseils, sont informés sur les dossiers sur lesquels on leur demandera leur avis. Cela renvoie donc à la question des procédures internes de fonctionnement de ces conseils.

 

L’expérience des jurys citoyens montre que de réelles avancées en termes d’innovations sont transposables aux conseils de quartier. Elle met aussi la barre très haut pour que cette innovation se place en tête de ce qu’il est possible de réaliser dans le domaine de la démocratie locale.

 


 

2 – Une nouvelle architecture des conseils de quartier : propositions pour une expérimentation innovante

 

Le bilan, très en demi-teinte, qui vient d’être fait du fonctionnement des conseils de quartier en France, mais aussi les possibilités offertes par les expériences positives des « jurys citoyens », mettent en évidence la nécessité d’innover dans le domaine des conseils de quartier, ne serait-ce que pour rester pleinement dans l’esprit de la loi de 2002, qui est elle-même potentiellement audacieuse dans le domaine de la démocratie locale.

 

Rappelons-le, dans l’esprit de la loi, les conseils de quartier ne sont pas un simple ajout dans un dispositif décisionnel qui par ailleurs ne bougerait pas, ils sont au contraire le levier d’une amélioration du fonctionnement de l’ensemble de l’architecture démocratique municipale, d’un point de vue à la fois politique et fonctionnel.

 

Les critiques que l’on peut faire quant aux difficultés « de jeunesse » qui caractérisent l’application de la loi, comme l’analyse qui vient d’être faite en terme de bilan, nous indiquent la direction dans laquelle le processus d’innovation peut porter.

 

La nécessité d’innover est renforcée, dans le cas de la Ville de Strasbourg, par la nouvelle situation créée par le Maire de la Ville, qui souhaite soumettre, pour avis consultatif,  aux conseils de quartier, les décisions municipales qui les concernent territorialement. Cet avis consultatif, rédigé, serait dans cette optique annexés à la délibération municipale elle-même.

 

Cette nouvelle situation, qui constitue une avancée démocratique dans le cadre de la loi de 2002, appelle une architecture des conseils de quartiers qui lui soit appropriée.

 

 

21 - Les trois principes de l’action

 

Trois principes peuvent nous guider dans cette voie :

 

211 - Une représentation et un positionnement plus central des habitants dans le dispositif

grâce à des procédures de désignation originale, impliquant le tirage au sort et par des procédures de débat ad hoc.

 

A quoi servent les conseils de quartier et quelle est leur finalité ? L’esprit de la loi est clair sur ce point. Ils constituent une instance ayant vocation d’impliquer le plus largement possible la population concernée par une décision donnée, dans le cadre d’un pouvoir consultatif bien distinct des autres pouvoirs, aussi bien que des intérêts particuliers, au sein de l’architecture démocratique de la Ville.

 

Le point de rupture retenu ici, en fonction des différents attendus qui viennent d’être exposés et du bilan qui peut être fait de l’application de la loi de 2002, est de mettre les habitants et leurs représentants au centre du pouvoir consultatif qu’exercent les conseils de quartier. C’est à cette condition que les conseils de quartier pourront remplir pleinement le rôle que leur fixe la loi de 2002.

 

L’idée est ici évidemment de conserver les mêmes acteurs du dispositif (habitants, associations et groupements d’intérêt, notamment socio-professionnels, techniciens, élus, mais de les redéployer dans un dispositif plus conforme aux attendus démocratiques de la loi de 2002.

 

Il s’agirait notamment de placer les représentants des habitants au centre du nouveau dispositif et de faire du collège des habitants l’auteur de l’avis consultatif

 

Pour que cet avis puisse être correctement informé, il doit pouvoir se nourrir des compétences de tous les acteurs du processus, grâce à une procédure d’audition spécifique. Les conditions de production de cet avis doivent en outre être indépendantes de l’instance politique.

 

Les avis consultatifs rendus seraient ainsi à la fois indépendants du pouvoir politique, informés par des experts de toute nature, et pris par un conseil tout à fait représentatif des habitants du quartier.

 

Ce que l’on demande aux habitants qui participent aux conseils de quartier est de produire – et de communiquer - une opinion, la plus représentative possible, sur une question donnée, l’expression de cette opinion participant, à sa place, à l’ensemble de l’architecture démocratique de la Ville. Les élus prennent en effet une décision en fonction de plusieurs paramètres, l’avis des conseils de quartier constituant un de ces paramètres.

 

 

 

 

212 - La nécessaire séparation des pouvoirs exécutifs et des pouvoirs consultatifs

notamment du point de vue de la désignation des membres, de l’animation et du fonctionnement des conseils de quartier. L’angle d’attaque est ici d’inverser le rapport habituel aux élus municipaux qui ne peuvent pas être juges et parties dans un processus de consultation qui concerne leurs propres décisions (ce point est évidemment une source importante de délégitimation des conseils de quartier sous leur forme actuelle).

 

Les travaux de ces conseils de quartier consultatifs seraient donc animés non par un élu municipal, mais par un « animateur » indépendant (journaliste, communiquant, universitaire), assisté éventuellement d’un secrétariat, rémunéré spécifiquement pour cette tâche. Cet animateur travaillerait en étroite concertation avec l’élu de quartier, qui jouerait un rôle essentiel de relais entre pouvoir exécutif et pouvoir consultatif, tout en coordonnant dans les procédures d’audition l’accès aux services.

 

 

213 - Une claire articulation de la représentation des intérêts généraux et des intérêts particuliers 

au sein des conseils de quartier, notamment en affirmant que le collège des habitants est le seul auteur de l’avis consultatif et en appuyant son action sur des procédures d’audition impliquant notamment les associations et les services techniques, mais aussi en aménagant les conseils pour que les associations et l’ensemble des forces vives puissent être « force de proposition ».

 

On distingue donc, au sein du conseil de quartier entre les producteurs de l’avis consultatif (l’ensemble des acteurs et éventuellement au-delà) et les auteurs de l’avis consultatif (le collège des habitants). Le collège des habitants devraient donc fonctionner, à l’instar des jurys judiciaires, comme des instances qui entendent le point de vue de toutes les parties pour se former leur propre opinion.

 

Concrètement ils auraient le pouvoir d’auditionner, quand il est question d’un projet donné présenté par la municipalité, ou encore en cas de saisine du conseil par les habitants du quartier :

 

  • d’une part, et de façon obligatoire, les représentants des associations ou des groupes socioprofessionnels, participants ou non au conseils de quartier

 

  • d’autre part, de façon facultative et non contraignante, techniciens et fonctionnaires territoriaux ou d’Etat, représentants des partis politiques, ou toutes personnes qu’il serait jugé nécessaire d’interroger.

 

 

 

Ces trois points de rupture par rapport à l’existant sont donc conjointement solidaires pour pouvoir opérer une véritable innovation.

 

Il s’agit ici d’articuler les principes qui viennent d’être énoncés avec des propositions concrètes pour une nouvelle architecture démocratique des conseils de quartier, dans un cadre éventuellement expérimental.

 

Plusieurs options architecturales ont été examinées. La présentation des premiers éléments du rapport de recherche (version du 14 mai 2008) devant les adjoints de quartier de la Ville de Strasbourg (réunion du 14 mai) et devant les fonctionnaires de la direction de la territorialité (séminaire du 15 mai), a permis de valider un certain nombre de conclusions quant aux principes guidant l’architecture des nouveaux conseils de quartier[29]. Les différentes consultations auxquelles l’équipe a été associée[30], ont permis de dégager une proposition particulièrement innovante d’architecture potentielle des conseils de quartier.

 

Une option possible ici est de ne pas mettre en place les nouvelles architectures des conseils de quartier de façon définitive pour la mandature mais de les prendre dans une démarche expérimentale avec une temporalité de deux ans, éventuellement différentielle par quartier.

 

Un suivi de la mise en place et de l’expérimentation par un organisme extérieur et indépendant permettrait, au terme de ces deux années, de faire le point et de procéder aux ajustements nécessaires.

 

 

 

 

22 - Une architecture bicéphale : les habitants au centre du pouvoir consultatif, les associations comme force de proposition

 

 

Nous pouvons formuler sur cette base les recommandations suivantes concernant l’architecture des nouveaux conseils de quartier, en fonction à la fois du fait qu’elles recueillent le maximum d’avis positifs, de leur cohérence avec l’esprit de la loi de 2002 et de leur adéquation avec le nouveau cadre consultatif fixé par le Maire de Strasbourg :

 

1 – Composition

Un conseil de quartier bicéphale, à deux collèges. L’un est formé par le collège des habitants, composé d’un nombre à déterminer d’habitants tirés au sort, l’autre par le collège des forces vives du quartier (associations, personnes qualifiées, groupes d’intérêt - à l’exclusion des élus ou de tout représentant politique). Chaque collège a le même nombre de membres. Les représentants des associations et des forces vives sont élus lors d’une assemblée générale du quartier, convoquée publiquement.

 

L’avantage est ici une simplification de l’architecture du conseil de quartier, une plus grande lisibilité de son action par la population, un rôle accru pour les associations et les autres forces vives, une meilleure représentation des habitants, une indépendance radicale par rapport à l’exécutif.

 

 

2 – Finalité

La finalité de ce conseil est clairement consultative. Ceci implique 3 niveaux d’intervention dans ce cadre : d’abord pour le collège des forces vives, (avec possibilité d’intervention des représentants des habitants), enrichir les projets soumis par le conseil municipal, entre la phase de d’APS et celle de la présentation en conférence de la municipalité. Ensuite, pour le collège des habitants, émettre un avis consultatif sur le projet de délibération au stade de la conférence de la municipalité, enfin, pour le collège des forces vives, proposer des projets concernant le quartier, qui seraient transmis après avis du conseil des habitants, au conseil municipal. Cette triple finalité est exclusive de fonctions d’animation festive.

 

L’avantage est ici que le conseil remplit pleinement son nouveau rôle consultatif sans perdre sa capacité de formulation de projets. Il permet une pleine expression des forces vives du quartier. Celles-ci se voient confiées des fonctions accrues par rapport aux anciens conseils, à la fois formation de projet et consultation, directement et via la procédure d’audition, sur les projets municipaux.

 

3 – La production de l’avis consultatif

C’est bien le collège des habitants qui est le seul auteur des avis consultatifs.

 

Il n’est en effet pas concevable, dans le nouveau cadre consultatif proposé par le Maire de Strasbourg, que l’avis consultatif annexé à la décision municipale, ait pu être produit directement par des associations ou des groupements particuliers qui seraient, du fait qu’ils défendent, légitimement, des intérêts particuliers, parties prenantes du débat politique. Compte-tenu de l’importance que prendront dans l’espace public, ces « avis consultatifs », une telle confusion, du consultatif et de l’exécutif, aurait deux inconvénients majeurs : d’une part cela transformerait les conseils de quartier en lieu de débat politique, avec des soutiens et des oppositions qui ne tiendraient pas compte des projets eux-mêmes mais des solidarités partisanes, d’autre part l’opinion publique, rapidement avertie de cette dérive, perdrait confiance dans la représentativité des conseils de quartier.

 

4 – Tirage au sort et compétence citoyenne

Le tirage au sort des membres du collège des habitants serait complété par un accompagnement spécifique des travaux des habitants. Cet accompagnement, garantissant la mise en œuvre d’une compétence citoyenne, serait formé par quatre mesures. 1 - formation à la fois aux procédures de débats argumentés et à une meilleure connaissance du fonctionnement de la collectivité, 2 – travaux réglés par une procédure de débat standardisée, conduite par un animateur indépendant,  garantissant l’émergence de la compétence, la qualité des avis consultatifs, l’efficacité dans les débats, 3 – un accompagnement individualisé permettant de dégager du temps pour cet exercice citoyen (garde d’enfants, compensations financières, etc), 4 – un accompagnement symbolique fort de la fonction par le politique et en direction des médias.

 

La production des avis consultatifs s’opère selon une procédure standardisée, sur un modèle analogue, mais adapté, des « plannungszelle » et des « conseils citoyens en Espagne »[31]. Le conseil des habitants est l’auteur de l’avis, à la production duquel concourent les deux collèges par le canal de la procédure d’audition.

 

 

5 – Procédure d’audition

Le collège des habitants s’informe et forme ses avis à travers une procédure d’audition, à la fois des services techniques de la Ville, du collège des forces vives, et de toutes personnes ou groupes jugées qualifiés pour un projet donné. Cette procédure d’audition est publique, ce qui permet d’associer, par le biais de la publicité des débats, les habitants du quartier. Le collège des habitants n’a toutefois pas vocation à organiser des débats publics, prérogatives qui reste du ressort du politique. Les travaux internes du conseil des habitants ont lieu à huis clos.

 

Cet accompagnement et ces procédures standardisées permettent l’exercice d’une véritable compétence citoyenne exercée par des habitants tirés au sort. Ils garantissent l’attractivité et la pérennité de la fonction. Ils donnent du pouvoir (consultatif) aux habitants. Ils la protègent de tout processus d’influence.

 

 

6 – Calendrier de travail

Le calendrier de travail du collège des habitants serait déterminé par la double saisine dont il peut être l’objet (par le conseil municipal et par le collège des forces vives). Le collège des forces vives détermine lui même le calendrier de ses travaux. Il s’organise en force de proposition. Il peut travailler pour cela en commission et en séances plénières. Ses projets sont systématiquement transmis au conseil municipal après avoir été soumis pour avis au collège des habitants. Il est obligatoirement auditionné par le collège des habitants pour toute rédaction d’avis consultatif sur les projets soumis par le conseil municipal. Il intervient (en collaboration avec les représentants des habitants) pour enrichir les projets soumis par le conseil municipal, entre la phase de d’APS et celle de la présentation en conférence de la municipalité.

 

Cette articulation des deux collèges place le conseil de quartier dans son ensemble comme coproducteur des avis consultatifs et producteur de projet concernant le quartier. Il garantit une circulation fluide de l’information dans les deux sens.

 

7 – Saisine

La procédure de saisine et de travail du conseil de quartier est rythmée par 3 étapes où chaque acteur intervient à sa façon. L’étape 1 est une étape d’information de l’ensemble du conseil de quartier (plénière) sur le projet qui lui est soumis. L’étape 1 se situe au niveau de l’APS. L’étape 2 est une étape d’enrichissement et de retour sur le projet en question, conduite par le collège des forces vives (avec la collaboration de représentants du collège des habitants). L’étape 2 se situe entre l’APS et la formulation du projet de délibération. L’étape 3 est l’étape de production de l’avis consultatif par le collège des habitants, après audition, notamment (et de droit) du collège des forces vives. L’étape 3 se situe après la formulation du projet de délibération, au moment de la conférence de la municipalité.

 

 

8 – Animation du conseil

Les travaux du collège des habitants ainsi que ceux du collège des forces vives, sont conduits de façon neutre par un animateur extérieur, neutre et indépendant, n’habitant pas de préférence le quartier (journaliste, consultant, communiquant, médiateur, universitaire, retraité justifiant d’une compétence proche, etc). Ce dernier est rémunéré sur vacation, sur le budget du conseil de quartier. Il est formé à cette tâche et supervisé dans sa fonction par un organisme indépendant. Il ne s’agit donc pas d’une « présidence », fonction qui n’est pas nécessaire dans un tel dispositif.

 

 

9 – Rôle de l’adjoint de quartier

L’adjoint de quartier, extérieur au dispositif du conseil de quartier, dont il n’est pas membre, joue un rôle essentiel dans la transmission des demandes de saisine du conseil municipal, dans l’information, au premier stade de la procédure de débat, du conseil des habitants sur les projets soumis, dans la réception et la transmission des avis en provenance du collège des forces vives. Accompagné des services de proximité de la Ville, Il assure la coordination de la Ville et du conseil de quartier avec l’animateur du conseil de quartier. Cette structure triangulaire, à cheval sur l’exécutif, les services de la Ville et les conseils de quartier, est appelée provisoirement « instance de régulation et de coordination[32]». Elle assure la continuité des actions et la circulation des informations.

 

Cette procédure garantit une stricte neutralité du dispositif et son fonctionnement en fonction du principe de l’intérêt général et de la séparation des pouvoirs consultatifs et exécutifs.

 

 

10 – Budget

Dans la mesure où la mission essentielle des conseils de quartier est de discuter et de préparer des avis « portés à connaissance », les dépenses principales d’une telle structure, donc le budget des conseils de quartier, consiste en la rémunération d’un tiers médiateur et dans l’accompagnement en terme de secrétariat ponctuel. Une telle dépense pourrait être facilement évaluée par les services de la Ville.

 

Cette conception budgétaire permet d’assurer la séparation du pouvoir consultatif et du pouvoir exécutif.

 

 

11 – Atelier urbain

Les conseillers de quartier désignent deux (ou plusieurs) de leurs membres pour participer, au niveau de la ville, à un « atelier urbain des conseils d’habitants ». Celui-ci examinerait, selon la même procédure, les projets concernant l’ensemble de la ville ou plusieurs de ses quartiers simultanément.

 

 

12 – Périmètre territorial

Quel est le périmètre territorial idéal des conseils de quartier ? Cette question semble relever, in fine, d’une décision du politique. Plusieurs options là aussi se présentent. On en retiendra ici au moins deux.

 

La première option impliquerait un découpage sociologique en termes de quartiers ayant une unité historique, une continuité géographique et une identité d’appartenance (sous au moins deux de ces trois aspects, la Krutenau se distingue ainsi du « quartier suisse » et de l’esplanade).

 

L’avantage serait d’ordre « affectif », encore que tous les habitants d’un même quartier ainsi défini, ne se reconnaissent pas tous forcément dans cette appartenance, en fonction notamment de la durée d’habitation. Le sentiment d’ancrage dans un quartier favorise par ailleurs l’implication des « conseillers de quartier »[33].

 

Un premier inconvénient est un risque de perception des problèmes traités en termes de « communauté de quartier » et donc de fermeture sur des intérêts particuliers. On risque d’activer dans ce cadre des oppositions non dynamiques entre certains quartiers. Blondiaux évoque à ce sujet un risque d’ « enfermement dans la proximité[34] ».

 

Un deuxième inconvénient est une superposition de découpages administratifs qui risquent d’être peu cohérents entre eux.

 

La deuxième option consisterait à partir d’un découpage administratif et politique cohérent de la ville et d’y faire correspondre le périmètre des conseils de quartier. Dans cet esprit le découpage cantonal pourrait être un bon candidat à être le périmètre des conseils de quartier.

 

L’avantage tient à une territorialité politique déjà intégrée par les habitants notamment du point de vue électoral. L’inconvénient est la relative hétérogénéité sociologique potentielle d’une tel découpage, mais cet aspect peut être contrebalancé par la dynamique dans les débats internes aux conseil de quartier qu’elle oblige ainsi à créer.

 

 

Illustration : le projet de creuser un canal rue de Zurich soumis au conseil de quartier Bourse-Krutenau-Esplanade (exemple fictif…)

 

 

Prenons comme exemple fictif le cas d'un projet conçu par le conseil municipal et concernant le quartier de la Krutenau ainsi que celui de l’Esplanade.

 

Le projet consiste en la réouverture du canal qui reliait l'Ill au niveau du quai des bateliers, à l'esplanade via la rue et la place de Zurich. Il s’agit pour les élus d’un projet très structurant pour le quartier, qui augmenterait le territoire touristique de la ville de Strasbourg et permettrait d'alimenter un lac artificiel au niveau du campus de la nouvelle Université de Strasbourg, augmentant ainsi son attractivité et son prestige.

 

Suite à sa conception par les élus, le projet est, au 1er février, au niveau APS.

 

Une première réunion de l'"instance de régulation" se tient le 5 février. Elle rassemble l'adjoint de quartier, le directeur de proximité, et l'animateur du conseil de quartier. L’objectif est de préparer le processus de consultation, qui va suivre 3 étapes.

 

ETAPE 1

Une réunion du conseil de quartier est programmée deux semaines plus tard, le 20 février.

Lors de celle-ci l'adjoint de quartier, assisté par le directeur de proximité, présente le projet en l'état actuel à la réunion plénière du conseil de quartier. C'est l'étape 1, celle de l'information du conseil de quartier sur le nouveau projet municipal.

 

 

ETAPE 2

Lors d’une deuxième partie de cette réunion, sous la conduite de son animateur, le conseil de quartier organise son travail de réflexion sur le projet. C'est l'étape 2, celle des retours du conseil de quartier sur le projet en cours. Le collège des forces vives va notamment réunir une commission  à laquelle les représentants des habitants peuvent bien sûr participer. Cette commission de travail sera chargée d'examiner le projet dans le détail, de proposer des améliorations, des amendements ou de faire des critiques sur tel ou tel aspect du projet. Une ou plusieurs réunions, si nécessaire, sont programmées sur ce thème.

Cette étape 2 accompagne le projet de l'APS vers l'APD et de l'APD vers le projet de délibération. Un document écrit ou une communication orale sera transmis via l'instance de régulation, et l'adjoint de quartier vers à la fois les services techniques et le conseil municipal.

En l'occurrence, le collège des forces vives a fait, lors de l'étape 2, un certain nombre de propositions concernant ce nouveau canal, notamment l'installation de ponts de passage à chaque rue coupée par le canal et l'installation de quais place de Zurich pour que les touristes puissent faire une halte.

 

ETAPE 3

Quelques semaines plus tard, début avril, un projet de délibération est formalisé au niveau de la ville. Il a été enrichi par les propositions émanant du conseil de quartier. Il est présenté en conférence de la municipalité.

Ce projet de délibération, une fois stabilisé et rédigé, est transmis très rapidement au collège des habitants par l'adjoint de quartier. C'est l'étape 3, celle de la production de l'avis consultatif.

Le collège des habitants se réunit à huis clos, ses travaux sont préparés par l'animateur. La réunion a lieu le samedi 15 avril toute la journée. L'animateur met en place la procédure standardisée de débat, avec une première phase d'information sur le projet de délibération, une deuxième phase d'audition pendant laquelle des membres du collège des forces vives, les membres des services techniques de la ville et plusieurs personnes qualifiées sur le projet sont entendus. Une troisième phase permet un débat argumenté au sein du collège des habitants afin de contribuer à ce que celui-ci se forme une opinion majoritaire. Dans une quatrième phase, toujours sous la conduite de l'animateur, un avis consultatif est rédigé et formalisé. Il est ensuite transmis à l'adjoint de quartier en vue de son adjonction à la délibération du conseil municipal.

Le collège des habitants, lors de l'étape 3, après avoir auditionné notamment les techniciens du service de la navigation et les associations de commerçants représentés dans le collège des forces vives, a décidé de donner majoritairement un avis positif au projet.

 

Cet avis consultatif est lu pendant la séance de la commission plénière puis, une semaine après, devant le conseil municipal. Le texte de cet avis figure en annexe de la délibération définitive du conseil.

 

Les travaux de creusement du nouveau canal de Zurich pourront débuter à l'automne. Les habitants du quartier, ayant été informé régulièrement de l'avancée de projet par le conseil de quartier, et ayant participé directement ou par la voie de leurs représentants à la consultation sur le projet accueillent cette décision du conseil municipal de manière sereine et positive.

 

23 – Représentativité et compétences du conseil des habitants

 

Une telle architecture pose des problèmes nouveaux et originaux, notamment du point de la représentativité, de la compétence et du rôle des habitants.

 

231 – Tirage au sort et représentativité des habitants dans la nouvelle architecture

 

Si la question de la représentativité ne se pose guère pour le collège des associations, elle se pose en revanche de façon cruciale pour le collège des habitants. La représentativité est intimement liée à la légitimité de l’action. Si les membres d’un tel conseil ne sont pas jugés représentatifs par l’ensemble des habitants du quartier, on manque du lien de confiance qui va rendre leur position légitime. Cette représentativité est assurée par trois conditions :

 

  • L’identification possible du public, des représentés, à leurs représentants : « ce sont des gens comme nous », « nous ferions la même chose à leur place ». Cela implique que ces représentants ne soient pas des « citoyens professionnels », soit du fait de leur engagement, soit du fait de leur compétence technique dans la gestion des affaires de la cité.

 

  • Etre le reflet, collectivement, de la réalité humaine et sociologique du quartier : notamment la parité homme – femme, la diversité socio-professionnelle et le critère de l’âge. Trop d’hommes, trop de retraités et trop de membres, par exemple, de cadres supérieurs, obère singulièrement la représentativité.

 

  • Etre en situation de pouvoir justifier des prises de position indépendantes, c’est à dire n’être d’aucune manière « sous influence », être là parce qu’on est membre d’un parti politique ou parce qu’on a été désigné par le politique, rompt la représentativité. La confiance est ici liée à la capacité de représenter l’« intérêt général » et non des intérêts particuliers, aussi légitimes soient-ils.

 

On voit que la notion de représentativité est globale et ne se réduit pas à de simples critères techniques.

 

La représentativité implique, pour la personne qui y prétend, à la fois un écart par rapport à la compétence technique ou la compétence politique, et une capacité à incarner une « compétence en tant que citoyen ».

 

Dans l’objectif de satisfaire aux trois conditions de représentativité évoquée plus haut, on écartera ici toute procédure qui impliquerait à la fois une désignation par le haut (paradigme descendant) et une confusion avec des intérêts particuliers.

 

L’une des différences entre le principe de l’élection et celui du tirage au sort est la question de la compétence des personnes ainsi désignées, soit par les électeurs, soit par le sort, soit également par l’appel au volontariat[35]. En effet, dans le principe de l’élection, l’un des critères qui peut être mis en avant, est que les personnes qui se présentent aux suffrages le font au nom de leur compétence à agir dans un tel contexte, compétence vécues dans ce cas sur un mode essentiellement technique. Le probabilité de voir des « citoyens professionnels » se présenter et être élus est donc très grande. Cette probabilité est également très forte dans le cas de la nomination de « volontaires ».

 

Le tirage au sort apparaît donc comme la formule la plus complète pour satisfaire aux trois conditions énoncées plus haut. Comme le remarque Blanco, dans le cas des « conseils citoyens » espagnols, « les évidences empiriques montrent pourtant que malgré quelques distorsions, les jurys citoyens atteignent des niveaux de représentativité incomparablement plus élevés que d’autres mécanismes participatifs [36]».

 

On peut donc imaginer que les membres d’un conseil de quartier soient tirés au sort sur les listes électorales des bureaux de vote du territoire concerné, ou sur le rôle des impôts locaux, ou encore tirés au sort sur une liste de volontaires, à condition que l’appel au volontariat soit le plus large possible et investi d’une forte charge symbolique.

 

On pourra arguer de problèmes techniques qui pourraient survenir dans la désignation : refus des intéressés (il faudrait alors procéder à plusieurs tirages, car il est évidemment exclu d’en faire une obligation légale), manque de temps pour participer aux conseils (faut-il prévoir un dédommagement financier, un aménagement du temps ?), probabilité de tirer au sort des personnes impliquées d’une façon ou d’une autre dans la gestion municipale ou associative (une procédure de récusation devrait régler ce problème).

 

Au-delà des problèmes techniques, facilement solvables, et de la question de la défense par le politique de la légitimité de l’opération, l’expérience du tirage au sort[37] montre que cette procédure présente des bénéfices très importants, notamment :

 

  • Forte identification (en proportion d’ailleurs de l’ « incompétence technique » des tirés au sort) du public aux personnes qui les représentent.

 

  • Forte écoute et grande adhésion potentielle aux décisions ou avis rendus dans un tel contexte.

 

  • Absence totale de contestation de la représentativité, absence de soupçon de manipulation politique.

 

 

232 – La question des compétences citoyennes

 

D’emblée la question se pose de savoir sur quelles compétences ce pouvoir consultatif s’appuie et se légitime, dans sa capacité à produire des avis[38]. Cette question est fondamentale et elle a constitué jusqu’à présent un point de blocage dans l’institution de nombreux conseils de quartier[39].

 

Une des limites des dispositifs de jurys citoyens tient à la dérive que constitue potentiellement, si l’on ne prend pas garde aux modes de désignation de leurs membres, la trop forte représentation de ceux qu’Antoine Vergne appelle les « citoyens professionnels [40]»

 

On part ici du principe que chaque habitant d’un quartier a une compétence potentielle comme citoyen et que, dans la mesure où on lui demande son opinion, sous la forme d’un avis structuré et argumenté sur une question donnée, cette compétence peut s’actualiser et se déployer au sein d’un dispositif de parole spécifique, à condition que celui-ci soit organisé de façon à permettre ce déploiement.

 

Un point essentiel est celui de l’appréciation de la « compétence » des représentants des habitants. On distinguera d’une façon générale, trois ordres de compétences :

 

  • la compétence technique, c’est à dire à la fois une connaissance des enjeux et du contenu technique des dossiers et une capacité d’évaluation, de proposition et d’exécution, liée à la formation technique et à l’expérience acquise,

 

  • la compétence politique, qui est une compétence décisionnelle, en fonction de choix à la fois pragmatiques et idéologiques, et enfin

 

  • la « compétence citoyenne », qui est une habileté de se former une opinion sur un sujet donné et à donner un avis sur des sujets sur lesquels on est concerné.

 

 

Ce que l’on demande aux habitants qui participent aux conseils de quartier, n’est pas d’avoir une compétence technique, ou politique, mais bien une « compétence en tant que citoyen ». Cette notion, notons-le, est « contre-intuitive » car on attend souvent du représentant qu’il soit compétent techniquement et qu’il ait un avis partisan sur les points où on lui demandera son avis consultatif. Or c’est précisément cet écart au politique et au technique, qui fonde la légitimité du pouvoir consultatif, qui se distingue ainsi du pouvoir exécutif et de l’expertise technique.

 

De toutes les façons, sur ces deux terrains, le citoyen sera toujours en position d’infériorité, les services techniques étant par nature professionnellement toujours plus compétents et les défenseurs de positions politiques et partisanes, plus habiles et expérimentés à le faire.

 

L’expérience des “Planungszelle” en Allemagne est très précieuse à analyser de ce point de vue[41]. Elle montre que la légitimité de l’avis rendu ne tient pas à la compétence technique ou politique a priori des membres des jurys, mais à leur compétence à participer en tant que citoyen à un dispositif de parole au sein duquel, grâce aux procédures d’animation et d’audition d’experts, ils peuvent, de leur position, se forger une opinion et rendre un avis.

 

Les débats spécifiques que les conseillers de quartier seraient tenus d’avoir au sein des différentes instances des conseils de quartier impliquent des pratiques de la parole qui ne sont pas forcément familières aux intéressés. Cette nouvelle exigence pose des problèmes que le bilan de l’expérience des jurys de citoyen allemands met bien en évidence : « les citoyens sont poussés à rentrer dans un cadre délibératif et le mode agonistique n'est pas considéré comme une option. Or, selon certaines théories de la démocratie, la dispute et l'opposition sont des caractères essentiels d'une démocratie vivante. En poussant sans arrêt les citoyens dans le sens de l'apolitisme et de la neutralité, les jurys citoyens coupent une force créatrice au processus contre lesquelles ils furent créés. Ceci étant dit, les jurys citoyens sont conçus comme un outil de consultation et non comme directement un outil de politique (...) on ne leur demande pas d'être des spécialistes mais de formuler des préférences informées [42]».

 

On voit ici comment est bien mise en œuvre la séparation indispensable entre des pouvoirs exécutifs et consultatifs. Si ces jurys peuvent débattre, se former une option et formaliser des préférences, ils ne sont pas un outil du politique parce qu'ils en sont indépendants.

 

Dans un tel dispositif, on pourrait imaginer que les compétences des conseillers de quartier pourraient être stimulées par un accompagnement en terme de formation, à la fois formation pour acquérir une meilleure connaissance du fonctionnement des institutions municipales et formation aux compétences démocratiques essentielles à la participation au débat public et aux processus consultatifs (prise de parole, écoute, argumentation, respect des règles du débat, capacité à la médiation).

 

Les différents services de la Ville pourraient prendre une part active à ces contenus de formation, qui pourraient être enrichis par des intervenants extérieurs rompus à ce type d’exercice démocratique.

 

233 – La nécessité symbolique et politique d’instituer et de préciser un champ lexical propre servant à désigner les différents aspects impliqués dans les conseils de quartier

 

Toute innovation se caractérise par un processus de création lexicale, soit qu’il s’opère de façon spontanée, soit qu’il soit un enjeu du débat public. Dans les deux cas, les promoteurs de l’innovation ont tout intérêt à être un acteur de proposition dans le domaine lexical, car celui-ci constituera un cadre de langage symbolique, qui influera sur la perception de l’innovation.

De nombreuses tentatives dans ce domaine ont échoué, comme par exemple – et c’est peut-être dommage – la préconisation en 2001 du CNV d’utiliser le terme de “capacitation”[43] (mot venant de l’espagnol et du portugais, signifiant : développer ses capacités, être capable de, acquérir des habiletés). On lui préférera ici le terme de « compétences démocratiques [44]».

Ainsi parler de « conseil consultatif de quartier » comme c’est le cas à Grenoble, permet d’insister, du point de vue des finalités, sur un choix opéré en faveur de la dimension consultative du dispositif (à l’opposé de ce que pourrait être un « conseil d’animation de quartier », finalité qui est celle par exemple du 2ème arrondissement de Paris). Une telle dénomination met donc l’accent sur le choix politique d’instituer un véritable « pouvoir consultatif ».

 

De la même façon, la dénomination « conseiller de quartier » réservée aux personnes qui forment le « collège des habitants » donne une forte portée symbolique à leur fonction, qui les aide à mieux s’y impliquer. Dans cet esprit les membres du collège associatif seraient « membres du conseil de quartier ».

 

Le terme de « conseiller de quartier » pourrait s’accompagner d’un accompagnement symbolique fort (diplôme, ou même écharpe spécifique).

 

 

 


 

3 – Conclusions et recommandations finales

 

Ce rapport contient un certain nombre de recommandations et de propositions. Dans ce domaine, le scientifique propose, le politique dispose. L’alchimie de la décision politique est complexe, riche d’attendus et de contraintes diverses. Elle est aussi le moment d’une volonté propre, qui s’appuie en général sur l’affirmation de principes. L’avis scientifique n’est d’ailleurs pas, bien sûr, le seul avis dont le politique s’entoure.

 

Mais l’avis scientifique n’est pas une simple opinion, pas plus qu’il n’est guidé par un point de vue partisan. Recommandations et propositions sont appuyées ici sur deux ordres d’analyse : l’une porte sur l’état de l’existant dont la description permet d’informer la décision, l’autre porte sur l’énoncé d’un certain nombre de principes, dont on déduit des possibilités, applicables en termes d’innovation.

 

L’état de l’existant, on l’a vu dans ce rapport, invite singulièrement à un bouleversement de structures (les conseils de quartier actuels) qui sont devenues obsolètes sous la plupart des aspects.

 

L’innovation possible, dans ce domaine, s’appuie ici sur l’interprétation de la nature du nouveau « pouvoir consultatif » qui est en train d’émerger. Nous en avons dégagé ici les principes solidaires, qui vont tous dans le sens d’une séparation des pouvoirs.

 

Cela conduit selon nous, à privilégier les options qui d’une part, laissent à l’extérieur du périmètre des conseils de quartier les instances politiques et d’autre part, séparent, à l’intérieur des conseils de quartier, les intérêts particuliers – représentés entre autre par les associations – et les intérêts généraux, portés par des collèges d’habitants, tirés au sort, représentatifs et accompagnés dans leur exercice du pouvoir consultatif. Cette double séparation implique que les collèges d’habitants occupent une position centrale dans la confection de l’avis consultatif qui accompagnera la décision municipale.

 

L’apport central de ce rapport est peut-être d’avoir dégagé l’idée que les deux points qui viennent d’être évoqués sont la condition indispensable d’une innovation démocratique dans ce domaine. C’est bien là d’ailleurs la mission qui nous a été fixée : éclairer les conditions d’une véritable innovation démocratique.

 

Celle-ci prend tout son sens dans la situation originale créée à Strasbourg par l’engagement du Maire de la Ville de soumettre les décisions municipales à l’avis consultatif des conseils de quartier concernés. Cette situation, qui constitue une formidable avancée démocratique, pose un certain nombre de problèmes nouveaux.

 

C’est bien pour tenir compte de cette réalité que ce rapport a été conçu. C’est bien au regard de cette nouvelle circulation de la décision entre le consultatif et l’exécutif, que l’architecture actuelle des conseils de quartier est la plus obsolète.

 

Une telle consultation, inscrite dans la « routine » de la décision politique, rend par exemple, impossible, car au mieux inefficace et au pire source de désordres incontrôlables, à la fois le maintien du politique dans le périmètre des conseils de quartier, et à la fois que cette consultation se réduise à un dialogue entre associations et pouvoir municipal. Nous ne serions plus alors dans l’ordre du « consultatif », mais dans un déplacement du débat politique en un lieu où la démocratie municipale serait globalement perdante.

 

Aussi difficile à entendre que ce soit, il est du devoir du scientifique d’avertir sur ce point essentiel : une mauvaise combinaison entre ce nouvel ordre de rapport entre l’exécutif et le consultatif, initié par le maire de Strasbourg, et une architecture inadaptée des nouveaux conseils de quartier, parce que non innovante par rapport à cette nouvelle exigence,  risquerait de générer des difficultés politiques majeures, pouvant conduire à des situations de véritables blocages dans les processus de prise de décision.

 

Ce rapport, enfin, est guidé par la conviction, que quelque soit la nouveauté et la difficulté parfois à accepter le changement, ce que l’on appelle innovation aujourd’hui, n’est au fond que le nom provisoire donné à ce qui demain sera la norme quotidienne.

 


 



[1] L’idée d’un quatrième, ou d’un cinquième (selon que l’on prend en compte les médias) pouvoir apparaît dans la littérature, notamment chez M.-H. Bacqué, H. Rey, Y. Sintomer, in Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative. Sous la dir. de M.-H. Bacqué, H. Rey, Y. Sintomer, La découverte, Paris, 2005., où l’on trouve mention page 36-37 « de l’émergence embryonnaire d’un quatrième pouvoir, celui des citoyens lorsqu’ils participent à la prise de décision, directement (en assemblée générale ou à travers des référendums), à travers des petits groupes tirés au sort (jurys berlinois), ou à travers des délégués étroitement contrôlés (budgets participatifs, structures de développement communautaire) – plutôt que de s’en remettre à des représentants classiques. Ce quatrième pouvoir viendrait s’articuler aux trois pouvoirs classiques (le législatif, l’exécutif et le judiciaire), aboutissant à une forme mixte. »  L’idée est ici, dans ce rapport de le caractériser avec plus de précision en parlant de « pouvoir consultatif », ce syntagme constituant a priori un néologisme propre à ce rapport.

[2] « A travers la participation, les citoyens comprendraient davantage la logique et les enjeux de la gestion publique, ils élargiraient une culture de proposition au lieu d’en rester à des postures purement revendicatives. De fait, ce développement de la culture civique des personnes actives dans le processus semble constituer d’un des effets notables de la participation, du moins lorsque celle-ci ne se réduit pas à une politique d’image, qu’elle peut s’appuyer sur une véritable qualité informative et que les dispositifs ne poussent pas les uns et les autres à l’esprit de clocher – des conditions qui sont loin d’être toujours réunies. […] Les démarches participatives peuvent aussi viser à modifier les relations entre les citoyens et le système politique. L’une des idées principales, parfois non explicitée publiquement mais presque toujours présente, est que la participation peut contribuer à la légitimation du système politique et, en particulier, des équipes en place. La participation serait un instrument pour lutter contre l’abstention et pour améliorer les chances de réélection. Un tel objectif peut être conçu dans une optique instrumentale mais ce n’est pas toujours le cas. » p. 32, Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative. Sous la dir. de M.-H. Bacqué, H. Rey, Y. Sintomer, La découverte, Paris, 2005.

[3] Voir pour l’Allemagne, les travaux, conduits dès les années 70 par P. DIENEL, Die Plannungszelle, Westdeutscher, Opladen, 1997, ou, pour l’Espagne, l’analyse proposée par Ismale BLANCO, Universitat autónoma de Barcelona. « Les jurys citoyens en Espagne : vers un nouveau modèle de démocratie locale ? » Texte traduit de l’espagnol par Véronique Giraud in MOUVEMENTS, N°18 novembre-décembre  2001et J. FONT(dir.), Ciudadanos y Decisiones Públicas, Ariel, Barcelona, 2001, MOUVEMENTSN°18 novembre-décembre  2001

[4] M.-H. Bacqué, H. Rey, Y. Sintomer, « La démocratie participative, un nouveau paradigme de l’action publique ? » oc, page 9.

[6] « Démocratie locale et participation citoyenne:la promesse et le piège » in MOUVEMENTS, N°18 novembre-décembre  2001, page 44 et 124

[7] M.-H. Bacqué, H. Rey, Y. Sintomer, Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative. Sous la dir. de, La découverte, Paris, 2005.

[9] Comme par exemple : « quels sont les objectifs recherchés par les institutions publiques : consulter des habitants-usagers de leur quartier ? Impliquer ces habitants considérés comme acteurs ? Promouvoir la coproduction de projets voire la codécision sur des initiatives locales ? Cette échelle est-elle considérée comme une fin en soi, la participation des habitants aux enjeux strictement du quartier laissant aux personnes responsables le soin de traiter des politiques globales ? Ou existe t-il une perméabilité entre les enjeux de proximité et ceux de la ville, de l’agglomération ? Est-ce que ce principe de proximité nourrit un plan d’ensemble global, cohérent de développement de la démocratie participative ? » http://www.ville.gouv.fr/infos/cnv/avis/quartiers.html

[10] Pour rappel ici, la loi, on le sait, laisse une grande latitude au conseil municipal. Elle dispose que chaque commune de plus de 80 000 habitants « est dotée d'un conseil de quartier dont le conseil municipal fixe la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement. Les conseils de quartier peuvent être consultés par le maire et peuvent lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville. Le maire peut les associer à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier celles menées au titre de la politique de la ville. Le conseil municipal peut affecter aux conseils de quartier un local et leur allouer chaque année des crédits pour leur fonctionnement. » Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, Art. L. 2143-1.

[11] « On pourrait alors considérer que les relations se nouant à Roubaix autour de l’objet « participation des habitants » revêtent toutes les formes du rite, « au sens que les anthropologues donnent à ce terme : une série de séquences répétitives dont les protagonistes comme les spectateurs connaissent d’avance l’ordonnancement et la finalité » (Abélès, 2000). […] La finalité de ces rencontres ritualisées et quant à elle assez ambivalente. Elle serait à la fois de « donner à voir » l’existence de processus de démocratie et de participation, permettant à chacun de considérer que celle-ci existe à Roubaix ; mais dans le même temps, elle paraît également être de s’assurer que cette participation ne fonctionnera jamais comme telle. Autrement dit, ce serait précisément la forme de plus en plus ritualisée de ces interactions (et leur formalisation croissante) qui permettrait que ne soient jamais remis en débat les finalités de ces procédures, et le sens de la notion de participation ; ou plus exactement qui permettrait de marquer le fait que diverses conceptions, assez aisément repérables, co-existent sans qu’elles ne soient jamais explicitement formulées et débattues dans l’espace public. […] Cette ritualisation serait donc ce qui permet d’exclure du champ politique la question de la participation. […] Confrontés à l’épuisement des formes traditionnelles de mobilisation, et au flou croissant entourant la définition du « collectif » que les Comités de quartier pourraient ou devraient structurer afin de porter sa parole, les membres de ces derniers ont, sans se l’avouer totalement, opté pour une stratégie de reconnaissance institutionnelle. Ce faisant, ils ont laissé pendante la question, pourtant centrale, d’un débat de fond sur le sens de cette participation et sur ses objectifs. » Catherine Neveu, Citoyenneté et espace public. Habitants, jeunes et citoyens dans un ville du Nord, Presses universitaires Septentrion, 2003, page 120

[12] Au sujet de ces deux premières dérives, Georges Gontcharoff, (« Le renouveau des comités de quartier », in la Démocratie locale. Représentation, participation et espaces publics, Curapp-Craps, Puf, 1999, p. 305-329) discerne, dans une perspective historique, la combinaison de deux mouvements :

- « Un mouvement « ascendant », qui part de la base, c'est-à-dire de la population qui s’auto-organise à l’échelle d’un quartier, notamment à travers la forme associative de la loi de 1901, et qui cherche à influencer, d’une manière ou d’une autre, le pouvoir local en place…

- Un mouvement « descendant », qui part du haut c'est-à-dire du pouvoir municipal et qui cherche à atteindre la population, notamment à travers la médiation de structures de quartier…

Dans la plupart des cas, la période 1970-1980 est marquée par la prédominance du mouvement ascendant. Au contraire, la période récente, celle d’une deuxième génération d’instances de quartier, est marquée par la volonté organisatrice du pouvoir local, c'est-à-dire par la domination du mouvement descendant. ». Catherine Neveu remarque quant à elle que « la large absence d’autonomie constatée produit d’une part des processus d’invisibilisation de l’action collective, de ritualisation dans les relations entre Comités et Mairie et autres institutions ; et d’autre part des processus de repli sur soi, voire de « dérive ethnique » Catherine Neveu, Citoyenneté et espace public. Habitants, jeunes et citoyens dans un ville du Nord, Presses universitaires Septentrion, 2003, page 224-225

[13] « Au contraire, et la situation roubaisienne le montre bien, la transformation progressive des associations de quartier en prestataire de service ou en relais « très sociaux » pour les opérateurs des politiques publiques et les élus, couplée à une absence de débat sur le contenu de la participation dans le cas des Comités de quartier (…), conduit à des processus délétères en matière de citoyenneté » Catherine Neveu, Citoyenneté et espace public. Habitants, jeunes et citoyens dans un ville du Nord, Presses universitaires Septentrion, 2003 , page 224-225

[14]  Pour la référence de l’expression ici citée, se référer à la note 34 du présent rapport.

[15] Oc, p. 130

[16] Loïc Blondiaux, La démocratie par le bas, Prise de parole et délibération dans les conseils de quartier du vingtième arrondissement de Paris, HERMÈS 26-27, CNRS, 2000.

[17] Voir ce thème, les analyses de Pierre Zémor, conseiller d’Etat, ancien président de la commission nationale du débat public, avec qui les idées présentées ici sont en débat.

[18] Les jurys citoyens : une nouvelle chance pour la démocratie ? Mode d’emploi et bilan de trente ans de pratique du modèle  “Planungszelle” en Allemagne, par Antoire VERGNE,  LES NOTES DE  LA FONDATION  JEAN-JAURES page 14

[19] Ibid., page 16

[20] Ibid.

[21] Ce constat que fait l’auteur de l’étude sur les jurys citoyens en Allemagne permet en effet de rompre avec l’idée qu’un habitant viendrait au conseil de quartier seulement pour défendre ses intérêts particuliers. L’expérience des jurys populaires en assises montre que les citoyens sont bien souvent plus cléments qu’un juge professionnel et que la vengeance privée comme intérêt particulier n’y a pas sa place. (voir Angèle Christin « Jurys populaires et juges professionnels en France  ou comment approcher le jugement pénal ? », Genèses, n°65, décembre 2006, pages 139-152.)

[22] oc, page 136

[23] Yves Sintomer, Le pouvoir au peuple. Jurys citoyens, tirage au sort et démocratie participative, la Découverte, Paris, 2007, page 126

[24] Ce bilan est bien résumé par Sintomer : « Dans le contexte ouvert par les années 1970, l’idée fondamentale de Peter Dienel est de trouver une procédure adéquate pour répondre à la crise de légitimité du système politique, contourner les problèmes né de la bureaucratie de l’action publique et permettre une véritable participation citoyenne. […] La discussion en petits groupes permet un face-à-face favorable à l’expression de tous les participants. Le jury travaille parfois en plénière, parfois en sous-groupe. De ce fait, et parce que l’animation est confiée à des personnes qui savent animer des débats, la qualité des discussions est remarquable par le caractère raisonnable des arguments échangés, par le climat d’écoute mutuelle et par la dynamique assez égalitaire de la prise de parole. Si la représentativité sociologique n’est jamais parfaite dans un groupe qui n’excède pas quelques dizaines de personnes, les jurys atteignent une diversité sociale nettement supérieure à celle des démarches participatives uniquement fondées sur la participation volontaire. » (…) « Ils délibèrent en huis clos. Les personnes qui organisent concrètement les jurys ont une compétence dans l’animation des discussions et la dynamique de groupe, sont en outre indépendantes dans la question qui est débattue : en général, la procédure en elle-même est reconnue comme peu « manipulable », ce qui contribue à sa légitimité. » (…) « Une série de mesures favorisent la participation des personnes tirées au sort : elles sont contactées personnellement, leur rôle est symboliquement valorisé dans les discours des autorités, une indemnité leur est attribuée (entre 30 et 60 euros par jour dans les cas espagnols, environ le double en Allemagne et aux Etats-Unis) ». (…) « il rend généralement un avis consultatif et non un arrêt qui s’imposerait légalement. Dans sa forme standard, il incarne donc une opinion publique, mais celle-ci diffère de celle mesurée par les sondages en ce qu’elle est « éclairée » oc, page 144 et suivantes

[25] Sintomer décrit à ce sujet la procédure : « Généralement, la méthode de sélection appliquée oscille entre deux approches. L’une consiste à produire de manière aléatoire une liste de plusieurs milliers de ménages, à leur envoyer des lettres d’invitation, à classer ceux qui répondent en fonction de critères sociodémographique et de procéder ensuite à un tirage au sort sur la base de quotas : l’autre implique de sélectionner par entretiens à parti de ceux-ci. Dans tous les cas, on a en Grande-Bretagne comme aux Etats-Unis recours à un tirage au sort par quotas, contrairement aux cellules de planification allemandes qui reposent uniquement sur le tirage au sort. » oc, page 117

[26] Yves Sintomer. Le pouvoir au peuple. Jurys citoyens, tirage au sort et démocratie participative, la Découverte, Paris, 2007, page 39

[27] Cette ancienne définition juridique sert de base ici à Alain Rey pour proposer cette définition dans le Dictionnaire culturel de la langue française, sous la direction d’Alain Rey, page 1715

[28] oc, page 140

[29] Le texte de cette « deuxième option » a été transmis en cours de rédaction du rapport de recherche (dont une version provisoire a été transmise le 14 mai aux adjoints de quartier participant  à la réunion de ce jour) par deux notes adressées au cabinet du Maire de Strasbourg, les 18 mai et les 26 mai.

[30]  Sauf la consultation des associations à laquelle nous n’avons pas été associés.

[31] Voir les travaux d’Ismael Blanco et de Peter Dienel cités plus haut au sujet de ces deux expériences. Outre les membres concernés de l’UMR 7043 dans le cadre de leurs travaux sur les règles du débat argumenté, plusieurs chercheurs se sont attachés à réfléchir à ce type de procédure. Lynn Sanders, par exemple, a bien montré que l’idéal délibératif requiert pour les participants à de tels dispositifs de parole non seulement une égalité dans la prise de parole mais aussi la capacité à recourir à des arguments persuasifs, donc susceptibles d’être pris en compte dans la décision finale. L. SANDERS, « Against Deliberation», Political Theory, 25, 1997.

[32] D’une façon générale, un lexique plus précis devra être élaboré et proposé à la fin de cette procédure de consultance.

[33] Par exemple à Paris, 52 % des conseillers de quartiers habitent dans leur quartier depuis plus de 20 ans et 73 % depuis plus de 10 ans. Source : LES CONSEILS DE QUARTIER DE PARIS : LE REGARD DES CONSEILLERS - Synthèse de l’étude menée auprès des 800 conseillers de quartier parisiens – Trajectoire, www.trajectoires-reflex.org

[34] Loïc Blondiaux remarque à ce sujet qu’ « on peut imaginer qu’abaisser cette taille au maximum permettra de résoudre la plupart des problèmes d’accès à la participation, notamment dans les quartiers populaires. Mais c’est oublier que le refus de la prise de parole peut être  lié à une forme d’autocensure, à la peur de dévoiler son opinion ou de réprobations éventuelles dans son environnement immédiat, peur que renforcera la petite taille des publics et des collectivités concernés. Le risque, d’autant plus grand que les populations de référence seront plus étroites, est qu’une telle démocratie de « proximité » débouche sur une exacerbation des égoïsmes, un repli étroit sur l’environnement proche et une concurrence effrénée des territoires » page 50, oc, 2001

[35] Blanco note que « Pousser l’argument de la représentativité à l’extrême pourrait nous amener à conclure que les élections ne sont pas un bon système de représentation démocratique (qui pourrait prétendre que nos représentants élus sont sociodémographiquement représentatifs!) et qu’elles devraient être remplacées par le tirage au sort de nos dirigeants. Sans en arriver à une telle extrémité, le principe de la représentativité sociodémographique entre en tension avec les principes de représentation et d’autorité politique qui sont implicites dans les élections et dans l’organisation politique et sociale. En Espagne, les leaders du monde associatif ont d’ailleurs vu dans les jurys citoyens une menace à leur légitimité en tant que représentants des intérêts des citoyens, alors même que les associations y jouent un rôle clé en donnant de l’information et des critères politiques aux participants. » oc, page 137

[36] oc, page 135

[37] Voir notamment « Analyse d’un débat public argumenté expérimental », Tiré à part, 2008.

[38] Sur ces questions, voir notament Philippe Breton, L’incompétence démocratique, La découverte, 2006.

[39] Comme le dit bien Blondiaux, oc p. 133 « Au regard des élus et des techniciens, la participation des habitants se heurte d’emblée à un obstacle : celui de l’incompétence redoutée, présumée ou avérée de ces habitants en matière technique ou politique. […] L’une des manières de contourner le problème, souvent envisagée, consiste à faire peser sur les citoyens une exigence d’information que seuls des « habitants professionnels » devenus à leur tour capacité à impliquer les « citoyens ordinaires ». »

[40] Antoine Vergne note que par exemple « Les associatifs, en tant que porteurs d’intérêts particuliers (légitimes d’ailleurs) finissent par devenir des « citoyens professionnels » qui laissent peu de place à la majorité silencieuse. Si les jurys citoyens ont entre autres la volonté de rééquilibrer la balance entre cette majorité silencieuse et les citoyens professionnels, il faut faire attention à ne pas oublier ces derniers. » page 15, o.c.

[41] Les jurys citoyens : une nouvelle chance pour la démocratie ? Mode d’emploi et bilan de trente  ans de pratique du modèle  “Planungszelle” en Allemagne, par Antoire VERGNE,  LES NOTES DE  LA FONDATION  JEAN-JAURES

[42] Oc, page 10 et 12.

[43] « Le CNV préconise que soit créé, au niveau de chaque agglomération ou à d’autres échelles territoriales, un fonds mutualisé de la démocratie participative qui permette de financer la mise en réseau des habitants, leur “capacitation” (mot venant de l’espagnol et du portugais, signifiant : développer ses capacités, être capable de, acquérir des habiletés) qui prenne en charge les crédits d’heure ou indemnisations des habitants, qui finance les échanges, les outils d’information (expositions multimédia, théatre forum, visites, journal...).  » in http://www.ville.gouv.fr/infos/cnv/avis/quartiers.html

[44] voir Philippe Breton, L’incompétence démocratique, La découverte, 2006



24/02/2014
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