. . . . OVIPAL - OBSERVATOIRE DE LA VIE POLITIQUE EN ALSACE . . . .

L’annonce d’un regroupement des régions pourrait constituer l’un des éléments permettant à l’exécutif français d’obtenir un délai supplémentaire pour réduire les déficits publics. Ce projet relève-t-elle d’une démarche rationnelle, en terme d’organisation territoriale de la France, ou plutôt d’une rationalité spécifiquement politique ? La comparaison européenne éclaire ce débat.

Le projet de réforme de l’organisation territoriale de la France, annoncé par le gouvernement au lendemain des élections municipales de mars 2014, repose sur trois volets :

-       une réduction du nombre des régions avec la création de grandes régions, issues de la fusion des régions actuelles. Ce premier volet devrait être voté dès la fin de l’année 2014

-       la suppression des départements. Celle-ci interviendrait à moyen terme (l’année 2021 a été évoquée)

-       le transfert des compétences exercées par les départements aux régions et aux communautés de communes.

Plusieurs arguments sont invoqués pour justifier cette réforme :

-       Les régions françaises seraient trop petites et disposeraient par conséquent de moyens insuffisants comparativement aux régions des autres pays de l’Union européenne.

-       La France se caractériserait par un nombre trop élevé de niveaux d’administration publique décentralisée, qui ferait de l’organisation territoriale de la France un mille-feuille administratif.

-       Regrouper les régions et éventuellement à terme supprimer les départements permettrait de générer des économies et par conséquent de réduire la dépense publique.

Une comparaison entre la France et les autres pays de l’Union européenne de taille comparable permet cependant de nuancer ce point de vue.

1. La taille des régions (Länder, régions, communautés autonomes)

Les régions françaises sont certes plus nombreuses et de taille inférieure comparativement aux Länder allemands (22 régions avec 2,9 millions d’habitants en moyenne en France contre 16 Länder avec 5,1 millions d’habitants en moyenne en Allemagne). En revanche la taille des régions françaises correspond à peu près à la taille des régions italiennes et des communautés autonomes espagnoles

2.  Les moyens financiers des régions (Länder, régions, communautés autonomes)

Comparativement à leurs homologues allemandes, italiennes et espagnoles, les régions françaises se caractérisent par un faible volume de compétences et par conséquent par de faibles moyens financiers. Et cette faiblesse ne s’explique pas par leur taille.

Le tableau suivant, effectuant une comparaison entre le budget d’une région française de taille importante (la région Rhône-Alpes) et les budgets de régions de taille moindre situées en Allemagne, Italie et Espagne permet d’illustrer cette donnée.

Les budgets de 4 régions :comparaison[2]

Bien que Rhône-Alpes avec 6,2 millions d’habitants soit la région la plus peuplée, son budget est 9,6 fois moins important que celui de la Rhénanie-Palatinat, 3,6 fois moins important que celui de la Toscane et 3,4 moins important que celui de la Galice.

D’une façon générale, la faiblesse des moyens financiers des régions françaises comparativement à leurs homologues allemandes, italiennes ou espagnoles résulte d’une différence en termes de répartition des compétences entre la France et les autres pays. Dans le cadre d’une comparaison entre le volume des compétences exercées par l’Etat central d’une part et par les administrations publiques décentralisées[3] d’autre part, c’est en France que le volume des compétences exercées par l’Etat central est le plus élevé (et par conséquent que le volume des compétences exercées par les administrations publiques décentralisées est le plus faible). Par ailleurs, parmi les compétences exercées par les administrations publiques décentralisées, c’est le niveau régional qui occupe la place la plus importante en Allemagne avec les Länder, en Italie avec les régions et en Espagne avec les communautés autonomes. En France en revanche, l’échelon régional exerce moins de compétences et a moins de moyens financiers que les échelons départementaux et communaux.[4]

3. Le nombre de niveaux d’administration publique décentralisée

D’une façon générale la France, ainsi que l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne se caractérisent par 3 niveaux d’administration publique décentralisées auxquels s’ajoutent les communautés de communes. La particularité française en termes d’organisation territoriale ne réside pas dans le nombre plus élevé de niveau d’administration publique décentralisée mais dans le nombre très élevé de communes (36000). Alors que les autres pays ont réduit le nombre de leurs communes en procédant à des fusions, la France a développé des modalités de coopération intercommunale et, avec les communautés de communes, les a progressivement généralisées à l’ensemble des communes. Des modalités de coopération intercommunale existent également dans les autres pays, mais de façon moins systématique et moins générale qu’en France. Par ailleurs, en Allemagne, la coopération intercommunale constitue également l’une des fonctions de l’arrondissement.

4. La réduction de la dépense publique

Selon les partisans de cette réforme, regrouper les régions et éventuellement à terme supprimer les départements permettraient de générer des économies et par conséquent de réduire la dépense publique. L’argument utilisé est celui des économies d’échelle. Dans la théorie économique les économies d’échelle correspondent au processus par lequel l’augmentation de la taille des organisations (entreprises, administrations) permet de réduire le coût moyen de production. A titre d’exemple, plutôt que de vouloir conserver deux organisations ayant chacune son propre service juridique, la fusion de ces organisations permettra de conserver un seul service juridique pour l’ensemble.

La grande taille cependant peut également être source de déséconomies d’échelle, qui se traduit par une hausse du coût moyen de production, du fait de davantage de bureaucratie, d’une moindre flexibilité et d’une perte de proximité. Il faut par conséquent tenir compte de ces deux mécanismes pour déterminer la taille adéquate d’une organisation. Une organisation a intérêt à s’agrandir tant que le phénomène des économies d’échelle produit davantage d’effets que le phénomène des déséconomies d’échelle. Au-delà d’un certain seuil, la poursuite de l’agrandissement deviendrait contreproductive. Il n’est cependant pas possible de déterminer dans l’absolu le point où se situe ce seuil.  Ce point dépend d’un grand nombre de facteurs : types d’activités, techniques de production, relations avec les utilisateurs etc… En ce qui concerne les entreprises, la grande taille constitue un impératif dans les branches où une partie importante des coûts sont des coûts fixes (aéronautique, automobile, industrie pharmaceutique) alors qu’à l’inverse, dans d’autres branches, c’est la petite taille qui constitue un atout (de nombreux services à la personne) Un raisonnement analogue devrait prévaloir en ce qui concerne les administrations publiques. La détermination de la taille adéquate dépend du type de compétences exercées. A cet égard une redistribution ainsi qu’une clarification des compétences entre l’Etat et les trois niveaux d’administrations publiques décentralisées est sans doute nécessaire. Mais l’idée selon laquelle la fusion des régions – et la suppression des départements - permettrait de réduire la dépense publique constitue une fausse évidence.

5. Une réforme opportuniste

En fait il est possible d’analyser le projet de réforme de l’organisation territoriale de la France en le plaçant dans le contexte des pressions qui pèsent sur l’exécutif français en vue de réduire la dépense publique et sur la façon dont celui-ci gère ces pressions. En vertu des règles budgétaires européennes, les autorités publiques françaises sont censées ramener les déficits publics sous la barre des 3% du PIB. L’exécutif français a dans un premier temps annoncé viser cet objectif pour 2013 avant de demander….et d’obtenir de la part de la Commission européenne un report de cet objectif pour 2014 puis pour 2015. En échange de ces reports, il lui est demandé d’engager des réformes structurelles censées réduire la dépense publique et améliorer la compétitivité de l’économie française, des réformes du type dérèglementation des professions protégées, baisse du coût du travail, flexibilité du marché du travail, réforme des retraites, mesures d’économie budgétaire etc… Comme il est peu probable que les déficits publics passeront sous la barre des 3% du PIB en 2015, l’exécutif français s’efforce d’obtenir un nouveau report de cet objectif moyennant des annonces de réformes qui produiraient des effets à moyen terme.

La réforme de l’organisation territoriale de la France constitue l’une de ces réformes. Le choix des étapes correspond à une logique opportuniste.  Le premier volet, constitué par le regroupement des régions, est le volet le plus facile à mettre en œuvre. En effet, parce que les régions constituent une collectivité relativement récente et font l’objet d’un attachement moins fort que les départements (si l’on excepte certaines régions historiques comme l’Alsace ou la Bretagne), il est plus facile d’un point de vue politique de regrouper les régions que de réformer les départements, qu’il s’agisse de réduire leurs compétences, leur nombre et à plus forte raison de les supprimer. Le premier volet a été piloté directement par l’Elysée et est censé entrer en vigueur une année avant les élections régionales de fin 2015. La question des économies censées résulter du regroupement des régions constitue un enjeu important. Le gouvernement annonce des économies d’une dizaine de milliards d’euros sur 10 ans. L’association des régions de France est plus prudente et craint même des surcoûts à court et moyen terme. Les volets 2 et 3 (suppression des départements et transfert de leurs compétences vers les régions et les communautés de communes) constituent les volets improbables de la réforme. Ils font partie du « package » général de la réforme en termes d’annonce mais les modalités de leur mise en œuvre sont peu précises :

-       ils sont annoncées pour l’après 2017 et n’engagent par conséquent pas les dirigeants politiques élus dans le cadre des mandats en cours

-       Supprimer les départements suppose une réforme de la Constitution, difficile à mettre en œuvre.

-       Et surtout, avec de grandes régions, la légitimité des départements en tant qu’instance de proximité et par conséquent le soutien politique dont ils bénéficieront seront renforcés. Avec de grandes régions, il sera encore plus difficile de réduire les compétences des départements (et à plus forte raison de les supprimer) qu’avec les régions actuelles. (cf. sur ce point : regrouper les régions – supprimer les départements : la réforme paradoxale)

Si l’annonce de ce projet de réforme et sa mise en œuvre sous la forme d’un regroupement des régions permet à l’exécutif français d’obtenir un délai supplémentaire pour réduire les déficits publics, alors une telle démarche relève d’une démarché rationnelle. Mais il s’agit d’une rationalité de type politique et non d’une rationalité en termes d’organisation territoriale de la France.